近日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、農業(yè)農村部、國家能源局印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實施方案》（以下簡稱《方案》）。

《方案》是對《關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等生態(tài)文明建設戰(zhàn)略文件提出的“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為總抓手，以改善生態(tài)環(huán)境質量為核心，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化”等要求的貫徹落實。

《方案》創(chuàng)造性地融合了“雙碳”目標與建設美麗中國的多要素目標，將總抓手進一步分解為目標協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領域協(xié)同、任務協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同，不僅將全面提高中國環(huán)境治理綜合效能，實現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經濟效益多贏，而且將引領全球氣候與生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護進入污碳共治的新時代。

《方案》引領了全球氣候和環(huán)境協(xié)同治理。

美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)，先經歷了上世紀污染治理的歷程，近年來又聚焦應對氣候變化工作，協(xié)同管理的經歷和經驗并不充分。以美國為例，國家環(huán)保署“綜合環(huán)境戰(zhàn)略”主要支持其他發(fā)展中國家通過空氣治理提升氣候效益；加州“清潔空氣愿景：空氣質量和氣候規(guī)劃框架”，試圖整合空氣質量實施計劃和溫室氣體控制框架，但只是在2013年啟動框架設計后就未再更新。加州灣區(qū)空氣質量管理局發(fā)布了“2017年灣區(qū)清潔空氣計劃”，在減少臭氧前體物排放，保護公眾健康，并協(xié)同減少所有社會經濟部門的溫室氣體排放方面整合了政策，但未涵蓋其他環(huán)境要素[1]。以IPCC為代表的主流氣候政策研究機構從科學認知和模型推演等角度分析了氣候政策的環(huán)境等多重收益，但是常常忽略了環(huán)境治理主動性對氣候應對的積極推動作用。

《方案》的出臺，不僅創(chuàng)造性地將溫室氣體減排和氣水土廢棄物等多環(huán)境要素全面銜接，而且從措施和政策機制層面提出落地實施要求，凸顯中國實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉和碳達峰碳中和兩大戰(zhàn)略的決心和力度，是國家大部制改革整合管理職能的重要成果。兩者的結合不僅能切實發(fā)揮好降碳行動對生態(tài)環(huán)境質量改善的源頭牽引作用，建立降碳為人民提供生活幸福感更直接的聯(lián)系，而且能充分利用現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境制度體系協(xié)同促進低碳發(fā)展，體現(xiàn)中國本地環(huán)境政策國內對經濟社會轉型引領和全球氣候治理和可持續(xù)發(fā)展貢獻。這為廣大處在污染治理中的發(fā)展中國家，以及有進一步改善環(huán)境質量需求的發(fā)達國家都具有重要借鑒意義。

《方案》體現(xiàn)了三大創(chuàng)新。行業(yè)治理路徑創(chuàng)新，以結構調整、布局優(yōu)化、治理技術優(yōu)化行業(yè)發(fā)展路徑；環(huán)保制度機制創(chuàng)新，以多要素協(xié)同、政策協(xié)同、機制協(xié)同為手段，完善法規(guī)標準，準入管理和激勵政策，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境體系的多要素全流程協(xié)同升級；地區(qū)和排放主體減排模式創(chuàng)新，從重點區(qū)域和城市、園區(qū)和企業(yè)，社會公眾實現(xiàn)減污降碳的率先突破。

（一）推動重點行業(yè)領域協(xié)同減排路徑創(chuàng)新

一是通過能源綠色低碳轉型實現(xiàn)減煤控油。據測算，化石能源的開發(fā)和使用占到PM2.5來源的三分之二，臭氧的五分之四和溫室氣體排放的90%[2]。北京實現(xiàn)PM2.5和臭氧雙降和空氣質量全達標，核心措施是將煤炭和車用燃油從峰值分別削減95%和約8%。《方案》要求同步開展能源生產側清潔化低碳化和能源消費側電氣化，將有效推動工業(yè)燃煤、建筑用能、農業(yè)用煤和交通用油的電能替代，為環(huán)境質量改善和碳達峰奠定決定性基礎。

二是推進結構調整實現(xiàn)工業(yè)領域協(xié)同減排與產業(yè)升級。工業(yè)源占全國大氣污染物排放的35%-48%，占全國二氧化碳的48%?！斗桨浮吠怀觥熬G色制造”，強調工業(yè)領域全流程綠色發(fā)展。針對二氧化碳排放貢獻近15%的鋼鐵行業(yè)，《方案》首次明確到短流程煉鋼占目標，提出“研究建立大氣環(huán)境容量約束下的鋼鐵、焦化等行業(yè)去產能長效機制，逐步減少獨立燒結、熱軋企業(yè)數(shù)量”，進一步強調以環(huán)境質量目標為導向的產能調控方向，將有利于全國尤其是重點區(qū)域加快鋼鐵產業(yè)布局的優(yōu)化調整。

三是通過交通電動化實現(xiàn)行業(yè)協(xié)同減排。交通源排放是城市細顆粒物與臭氧污染的重要原因之一，全國約35%的氮氧化物和18%的揮發(fā)性有機物來自移動源，部分發(fā)達城市PM2.5源解析中移動源排放貢獻已接近一半?！斗桨浮诽岢鲆浴凹涌煨履茉窜嚢l(fā)展”為主線的協(xié)同增效路線，明確“到2030年，大氣污染防治重點區(qū)域新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售量的50%左右”的要求。相較此前國家《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》的20%、《2030年前碳達峰行動方案》40%的目標更具有引領性。

四是推進城鄉(xiāng)建設能效升級和污碳倍減。《方案》為城鄉(xiāng)建筑領域實現(xiàn)綠色低碳化指明了關鍵技術路徑。大力發(fā)展光伏建筑一體化應用，開展光儲直柔一體化試點。突出建筑節(jié)能，提出北方地區(qū)建筑節(jié)能綠色改造與清潔取暖同步實施。并首次提出在大氣污染重點區(qū)域優(yōu)先使用可再生能源供暖，或將解綁生物質能清潔利用，及推動原有散煤煤改氣工程的可再生能源改造。

五是將農業(yè)領域打造為協(xié)同增效的新突破。農業(yè)農村是治污的新戰(zhàn)場和“雙碳”戰(zhàn)略實施的突破口?！斗桨浮芬跃G色農業(yè)為引領，協(xié)同推進種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)節(jié)能減排與污染治理。和化肥農藥減量增效行動。加大秸稈和畜禽糞污的有效利用，減少農業(yè)領域甲烷減排。并特別強調了農村清潔能源產供用體系建設，在推動農村取暖炊事散煤替代的基礎上，在農業(yè)領域大力推廣生物質能、太陽能等綠色用能模式。

六是推進生態(tài)建設源匯轉化。《方案》匹配《國家適應氣候變化戰(zhàn)略2035》，提出開展大規(guī)模國土綠化行動，實施生物多樣性保護重大工程，加強城市生態(tài)建設，完善城市綠色生態(tài)網絡。特別強調了要加強重點生態(tài)區(qū)的保護和修復，提高生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性的必要性以及開展生態(tài)改善、環(huán)境擴容、碳匯提升等方面效果綜合評估，將裸露地面從揚塵排放源轉化為碳和污染物沉降和收集的匯，強化了環(huán)境保護、氣候變化應對和適應協(xié)同。

（二）加強溫室氣體減排與當前生態(tài)環(huán)保管理體系融合的制度創(chuàng)新

一是深化溫室氣體與大氣污染協(xié)同防治體系。大氣污染物與溫室氣體排放同根同源同過程，協(xié)同控制的潛力巨大?！斗桨浮诽岢觥凹哟蟮趸?、揮發(fā)性有機物（VOCs）以及溫室氣體協(xié)同減排力度”，明確了協(xié)同治理的對象；研究顯示，相比電力領域，民用、工業(yè)領域通過能源產業(yè)結構調整的協(xié)同減排潛力更大，在減污降碳背景下，應優(yōu)先實施民用燃料清潔化、并進一步推進工業(yè)燃煤設施及落后產能淘汰[3]。

《方案》聚焦上述重點行業(yè)，提出要提高深度治理與節(jié)能降碳的一體化程度。明確“鋼鐵、水泥、焦化行業(yè)及鍋爐超低排放改造，探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點”。這表明，協(xié)同治理技術路徑必須從過去以末端治理為主向源頭管控轉變。

二是探索溫室氣體與水、土壤、固體廢物等環(huán)境要素協(xié)同。在水環(huán)境協(xié)同治理方面，要大力推進污水資源化利用，構建區(qū)域再生水循環(huán)利用體系，積極探索推廣污水社區(qū)化分類處理和就地回用。

在土壤治理方面，鼓勵綠色低碳修復，并推動植樹造林增加碳匯，研究各類污染地塊等因地制宜規(guī)劃建設新能源項目。

在固廢協(xié)同控制方面，將《關于加快推動工業(yè)資源綜合利用的實施方案》中提出的新增大宗固廢綜合利用率目標57%提升到60%，并以推進生活垃圾焚燒處理能力為重點，加強生活垃圾減量化、資源化和無害化處理，同時加強生活垃圾填埋場垃圾滲濾液、惡臭和甲烷協(xié)同控制。

三是通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和行業(yè)準入優(yōu)化新增產業(yè)。“將雙碳要求納入‘三線一單’分區(qū)管控，建立環(huán)境質量與碳目標相協(xié)同的產業(yè)準入及退出清單制度”，全國嚴控、重點地區(qū)嚴禁兩高一低行業(yè)發(fā)展，引導產業(yè)向“專精特新”轉型。較《深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)》，進一步強化了“區(qū)域環(huán)境質量改善目標對能源和產業(yè)布局的引導作用”。

四是打造減污降碳環(huán)保法規(guī)標準和考核評價體系。法規(guī)是依法治污降碳的基礎，《方案》提出推動將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境相關法律法規(guī)，特別提出“制定實施《碳排放交易管理暫行條例》”，從部門規(guī)章變成國家法規(guī)，從嚴打擊碳排放交易違反違規(guī)行為；同時提出制訂重點行業(yè)溫室氣體排放標準，將溫室氣體排放限值作為管控行業(yè)的重要手段。

《方案》將溫室氣體排放控制目標完成情況納入生態(tài)環(huán)境相關考核，逐步形成體現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效要求的生態(tài)環(huán)境考核體系，有力保障了政策的執(zhí)行。

五是提升能力，建立排放源減污降碳協(xié)同管理體系。說清污染源是環(huán)保工作核心職能。《方案》提出按履約要求編制國家溫室氣體排放清單，研究建立污染物與碳排放核查協(xié)同管理制度，實行一體化監(jiān)管執(zhí)法，將大大提升減污降碳協(xié)同管理的數(shù)據分析和決策支持能力。2020年，我國實現(xiàn)了排污許可證全覆蓋，全國330多萬個固定污染源已全部納入排污許可管理?！斗桨浮芬蟆把芯刻剿鹘y(tǒng)籌排污許可和碳排放管理，銜接減污降碳管理要求”，進一步明確排污許可制作為固定源執(zhí)法監(jiān)管核心的政策定位。

六是研發(fā)應用協(xié)同的工程技術與經濟政策。污染治理技術是環(huán)保產業(yè)的核心，在減污降碳背景下，要升級為污碳共治的新技術體系。《方案》里提出了要加強減污降碳協(xié)同增效基礎科學、機理研究和成果轉化力度，同時應加快重點領域綠色低碳共性技術示范、制造、系統(tǒng)集成和產業(yè)化。要研發(fā)多污染物系統(tǒng)治理、VOCs源頭替代等技術和裝備，開展碳減排協(xié)同技術創(chuàng)新。在經濟政策方面，充分發(fā)揮氣候金融的靈活多樣特點，支持價稅財金政策在散煤替代、建筑節(jié)能、 清潔生產、階梯電價、用水定額、重污染天氣績效分級、綠電交易中的應用。

（三）鼓勵各地與各類排放主體探索示范減污降碳創(chuàng)新模式

一是選取重點區(qū)域和城市，探索環(huán)境氣候經濟發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新。《方案》明確了在國家重大戰(zhàn)略區(qū)域、大氣污染防治重點區(qū)域、重點海灣、重點城市群等四類區(qū)域和在國家環(huán)境保護模范城市、“無廢城市”兩類城市中，提出率先探索示范減污降碳模式，實現(xiàn)環(huán)境氣候經濟的協(xié)同發(fā)展。其中，大氣污染防治重點區(qū)域因有明確空氣質量改善目標、能源結構調整指標，以及健全的管理機制和法律、規(guī)劃保障，進一步夯實各類管控措施，支撐區(qū)域空氣質量達標和碳排放提前達峰。

二是鼓勵產業(yè)園區(qū)與企業(yè)創(chuàng)新減污降碳新工藝。產業(yè)園區(qū)是同行業(yè)或產業(yè)鏈銜接企業(yè)的聚集區(qū)，特征排放類似或相關，在落實國家關于重點地區(qū)禁止新增化工園區(qū)、加大現(xiàn)有園區(qū)治理和集中供熱改造的基礎上，《方案》提出促進園區(qū)能源、水資源、和廢物系統(tǒng)優(yōu)化和梯級利用、綜合循環(huán)利用等，將會獲得顯著的協(xié)同治理收益。針對企業(yè)則不僅考慮實施“雙超雙有高耗能”企業(yè)強制性清潔生產審核，更要支持企業(yè)進一步探索深度減污降碳路徑，打造“雙近零”排放標桿企業(yè)，將帶動全行業(yè)的治理升級。

三是通過綠色生活方式發(fā)動全民減污降碳。首次提出探索建立“碳普惠”公眾參與機制，推動外部收益內部化，可有效調動公眾參與的積極性。并通過多種形式的宣傳教育活動，推廣綠色產品、綠色社區(qū)、綠色包裝、綠色低碳出行等機制和活動，提升公眾減污降碳的主人翁意識。

《方案》系統(tǒng)構建了減污降碳協(xié)同增效的目標體系，以及行業(yè)路徑協(xié)同、管理機制協(xié)同和減排模式協(xié)同三個創(chuàng)新領域。

近期，一是應進一步強化能源結構轉型對減污降碳的全局作用，以三大區(qū)域煤炭消費總量控制目標為指導，推動能源生產側低碳化和消費側電氣化。

二是盡快梳理整合碳評與許可證、標準與法規(guī)、管理與監(jiān)察等針對污染源的協(xié)同管控要求，依法依規(guī)高效治污減碳。

三是繼續(xù)堅持大氣污染防治力度不減。以更高標準，更有效保護人民健康為目標，推動環(huán)境空氣質量標準的更新，打好消除重污染天氣、控制臭氧污染及柴油車治理三大攻堅戰(zhàn)。

四是在重點地區(qū)重點行業(yè)實施一批重點減排工程：推動重點區(qū)域電爐短流程占比達到25%，轉爐廢鋼利用比提升至20%；發(fā)展綠氫為原料的綠色氮肥工業(yè)；在VOCs治理中加強甲烷與非甲烷總烴的協(xié)同控制；加大占移動源排放總量三分之一的非道路機械的的減污降碳；推廣可再生能源替代散煤的技術路徑和政策；加速畜禽糞污綜合利用率和城市生活垃圾焚燒處理率分別提升至80%和65%。