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『土壤污染責(zé)任人』認(rèn)定辦法解讀

近日,生態(tài)環(huán)境部與自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩個(gè)《辦法》)。


兩個(gè)《辦法》的發(fā)布是執(zhí)行《土壤污染防治法》規(guī)定,在土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭(zhēng)議的情況下,認(rèn)定責(zé)任人,確保下一步土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的具體操作規(guī)范。


兩個(gè)《辦法》的出臺(tái),是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想,落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記在2018年5月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的重要講話(huà)中關(guān)于“…強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù),有效防范風(fēng)險(xiǎn),讓老百姓吃得放心、住的安心”要求的制度創(chuàng)新和探索,為依法推動(dòng)土壤污染防治工作,打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供了一項(xiàng)重要的制度保障。



兩個(gè)《辦法》出臺(tái)的背景和目的

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系中,土壤保護(hù)一直“缺席”專(zhuān)項(xiàng)立法工作,對(duì)土壤污染責(zé)任追究也一直存在責(zé)任不明晰,標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范,措施不具體、監(jiān)管依據(jù)不足等短板,制約了土壤污染的防治和公眾健康的保護(hù),不符合推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求。


2018年8月31日,國(guó)家主席習(xí)近平簽署第8號(hào)主席令,頒布《土壤污染防治法》,自2019年1月1日起正式施行。法律的出臺(tái)為土壤污染責(zé)任的承擔(dān),明確了制度依據(jù)。


《土壤污染防治法》第四十八條明確規(guī)定,“土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭(zhēng)議的,農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門(mén)會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門(mén)認(rèn)定,建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì)同自然資源主管部門(mén)認(rèn)定。”通過(guò)由行政主管部門(mén)對(duì)土壤污染責(zé)任人的認(rèn)定,為土壤污染責(zé)任人依法承擔(dān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)義務(wù)奠定基礎(chǔ)。同時(shí),法律也明確要求國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定認(rèn)定辦法。


從實(shí)踐的角度來(lái)看,責(zé)任人的認(rèn)定工作集中了法律適用和技術(shù)分析活動(dòng),對(duì)行政主管部門(mén)提出了更高的執(zhí)法要求。制定專(zhuān)門(mén)的認(rèn)定規(guī)范,明確認(rèn)定主體、責(zé)任人范圍、認(rèn)定的程序和要求等規(guī)則確有必要。為指導(dǎo)地方執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定工作,生態(tài)環(huán)境部積極履行職責(zé),會(huì)同自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局周密籌劃,深入研究論證,廣泛征求意見(jiàn),制定了明確的責(zé)任人認(rèn)定規(guī)范,為地方執(zhí)法提供了明確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。


兩個(gè)《辦法》制定的主要困難和挑戰(zhàn)

土壤污染法律責(zé)任涉及污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人、周邊群眾等多方的切身利益,因此,責(zé)任人的認(rèn)定將會(huì)成為土壤污染防治法工作中的一個(gè)焦點(diǎn),主要存在以下幾方面的困難和挑戰(zhàn):


一是土壤污染具有累積性、隱蔽性和滯后性的特點(diǎn),如何用新辦法解決過(guò)去的老問(wèn)題,面臨巨大挑戰(zhàn)。


《土壤污染防治法》生效后的土壤污染問(wèn)題大多是長(zhǎng)期累積形成的,而過(guò)去缺失專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定,責(zé)任不明晰、措施不具體、監(jiān)管執(zhí)法不足,因此,新的法律對(duì)于歷史“舊賬”如何算,是一個(gè)棘手的問(wèn)題。如果對(duì)大量歷史遺留土壤污染責(zé)任不予認(rèn)定,那與立法目的背道而馳,也枉顧了人民群眾的環(huán)境權(quán)益;如果“翻舊賬”,相關(guān)法律依據(jù)如何確定,污染責(zé)任人又承擔(dān)何種責(zé)任?


二是土壤污染責(zé)任涉及高昂的費(fèi)用,可能給當(dāng)事人帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),也可能增加執(zhí)法過(guò)程中的困難和尋租風(fēng)險(xiǎn)。


根據(jù)《土壤污染防治法》第四十五條的規(guī)定,一旦被認(rèn)定為責(zé)任人,則需要承擔(dān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)義務(wù),這對(duì)當(dāng)事人而言,直接影響其切身利益。另一方面,對(duì)于負(fù)有責(zé)任人認(rèn)定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)而言,同樣由于涉及巨大的利益,在責(zé)任人認(rèn)定過(guò)程中,也面臨如何公正執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法、定分止?fàn)幍碾y題,同時(shí),還不可避免會(huì)面臨尋租風(fēng)險(xiǎn)。


三是大量土壤污染事件的污染來(lái)源多,污染周期長(zhǎng),污染成因復(fù)雜,責(zé)任人認(rèn)定和責(zé)任分配難度大。


首先,對(duì)于未知來(lái)源、多個(gè)潛在來(lái)源等復(fù)雜情形,如何綜合運(yùn)用多種技術(shù)手段,科學(xué)查找污染責(zé)任人,結(jié)合因果關(guān)系判定規(guī)則,認(rèn)定責(zé)任人比較困難;另外,出現(xiàn)多個(gè)不同時(shí)間或不同空間的當(dāng)事人的情況時(shí),如何區(qū)分多個(gè)責(zé)任人的責(zé)任份額,技術(shù)復(fù)雜。


兩個(gè)《辦法》涉及的重點(diǎn)問(wèn)題

一是土壤污染責(zé)任的“舊賬”認(rèn)定。《土壤污染防治法》出臺(tái)前,雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的土壤環(huán)境保護(hù)或污染防治的專(zhuān)項(xiàng)法律,但是作為生態(tài)環(huán)境的要素之一,《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)土地管理類(lèi)法律中均有土壤保護(hù)和污染防治的要求,也都明確了“污染擔(dān)責(zé)”的原則。另外,從權(quán)威部門(mén)的解讀來(lái)看,土壤污染是一種狀態(tài),只要污染狀態(tài)存在,不論污染的形成是否是違法排污造成的,土壤污染責(zé)任人均承擔(dān)相關(guān)義務(wù)。這也體現(xiàn)了立法的價(jià)值取向和初衷。因此,兩個(gè)《辦法》對(duì)造成土壤污染的歷史“舊賬”,也需要依法認(rèn)定責(zé)任。


二是責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。依據(jù)《土壤污染防治法》規(guī)定,土壤污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)依據(jù)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的要求,結(jié)合土地的規(guī)劃用途,采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施或?qū)嵤┬迯?fù)。該法律規(guī)定更多體現(xiàn)的是強(qiáng)調(diào)管理目標(biāo)和執(zhí)行效率的行政管理要求,與強(qiáng)調(diào)全面保護(hù)的生態(tài)環(huán)境損害賠償或公益訴訟的修復(fù)責(zé)任不同。因此,土壤修復(fù)的行政責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任還需要進(jìn)行緊密的工作銜接,達(dá)到全面保護(hù)土壤生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。開(kāi)展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的部門(mén)可以將案件線(xiàn)索和相關(guān)證明材料告知開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害索賠的部門(mén),由生態(tài)環(huán)境損害索賠部門(mén)就土壤污染應(yīng)承擔(dān)的恢復(fù)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能、賠償期間損失等開(kāi)展賠償工作。


三是土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的啟動(dòng)。兩個(gè)《辦法》對(duì)于提起認(rèn)定的規(guī)定有所不同。建設(shè)用地的認(rèn)定辦法規(guī)定,土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后,需要采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施或者實(shí)施修復(fù)的,建設(shè)用地使用權(quán)人和可能造成土壤污染的責(zé)任人可以提出認(rèn)定申請(qǐng)。同時(shí),在沒(méi)有人提出申請(qǐng)的情況下,行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際,依職權(quán)主動(dòng)開(kāi)展認(rèn)定。


對(duì)于農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定,考慮到農(nóng)用地污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分類(lèi)管理等工作都由政府部門(mén)主導(dǎo),因此,依職權(quán)啟動(dòng)是比較可行的方式。另外,在農(nóng)用地發(fā)生土壤污染的情況下,對(duì)農(nóng)民反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)地開(kāi)展認(rèn)定工作。


四是依靠專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展土壤污染責(zé)任人調(diào)查。由于土壤污染責(zé)任人認(rèn)定涉及到污染源識(shí)別、污染責(zé)任人調(diào)查、因果關(guān)系判定、多個(gè)責(zé)任人的貢獻(xiàn)度分析等多個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié),涉及到土壤、水文地質(zhì)、化工、統(tǒng)計(jì)、法律等不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域,兩個(gè)《辦法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以指定或者委托調(diào)查機(jī)構(gòu)啟動(dòng)調(diào)查工作,并明確了調(diào)查機(jī)構(gòu)的要求,即應(yīng)當(dāng)具備土壤污染責(zé)任人認(rèn)定所需要的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力。


由于土壤污染責(zé)任人調(diào)查認(rèn)定與環(huán)境損害鑒定評(píng)估中的因果關(guān)系判定在工作內(nèi)容和方法上具有高度一致性,且生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)作為環(huán)境損害鑒定評(píng)估的主力軍,在實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),因此,建設(shè)用地的責(zé)任人認(rèn)定辦法提出“鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)作為調(diào)查機(jī)構(gòu)”,確保土壤污染責(zé)任人調(diào)查的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和規(guī)范性。


五是多個(gè)責(zé)任人的責(zé)任分擔(dān)。涉及多個(gè)土壤污染責(zé)任人的,兩個(gè)《辦法》充分考慮到了責(zé)任份額區(qū)分的難度,參考了有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)辦法,分別設(shè)計(jì)了根據(jù)各責(zé)任人的污染程度確定責(zé)任份額,鼓勵(lì)多個(gè)當(dāng)事人協(xié)商確定責(zé)任份額,或者在無(wú)法確定貢獻(xiàn)度、協(xié)商不成的情況下平均分擔(dān)責(zé)任等方式來(lái)解決責(zé)任分擔(dān)的問(wèn)題。


六是減少認(rèn)定糾紛的制度設(shè)計(jì)。責(zé)任人的認(rèn)定涉及當(dāng)事人的切身利益,為了確保公平、公正和科學(xué)的開(kāi)展認(rèn)定工作,減少責(zé)任糾紛,兩個(gè)《辦法》分別根據(jù)各自情況,設(shè)計(jì)了要求相關(guān)單位或個(gè)人在取得土地使用權(quán)之前了解土壤污染狀況,涉及土壤污染的責(zé)任人協(xié)助土地使用權(quán)人開(kāi)展污染狀況調(diào)查,鼓勵(lì)當(dāng)事人達(dá)成責(zé)任分擔(dān)協(xié)議,鼓勵(lì)和支持當(dāng)事人自愿實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù),確保當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利等制度,盡可能減少爭(zhēng)議。


兩個(gè)《辦法》的出臺(tái),是執(zhí)行《土壤污染防治法》規(guī)定,開(kāi)展土壤污染精細(xì)化執(zhí)法的操作指南,對(duì)推動(dòng)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù),改善土壤生態(tài)環(huán)境具有重要的意義,也是全面落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“讓老百姓吃得放心、住的安心”要求的一項(xiàng)具體舉措。同時(shí),土壤污染責(zé)任人認(rèn)定在我國(guó)還是新鮮事物,責(zé)任人認(rèn)定規(guī)則的合理性和可操作性還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和檢驗(yàn)。