作者｜吳曉林 南開大學周恩來政府管理學院（本文不代表我方立場）

近期，疫情考驗之下的城市治理能力，再次成為熱議話題。特大城市疫情為何防不勝防？特大城市管理中真正致命的問題是什么？如何在做好疫情防控的同時，盡可能保持城市正常運轉(zhuǎn)、減少對社會經(jīng)濟和人民生活的不利影響？這些問題仍有討論和研究的必要。

本文指出，中國特大城市在風險防控上普遍采用屬地管理體系，在這一體系下，“小事不出社區(qū)、大事不出街道、矛盾不上交”成為默認原則，風險防控問題往往實施“一票否決”。這一體系具有雙重影響：一方面，在日常風險排查時“責任明確”，有利于快速識別風險，在風險發(fā)生后快速響應；另一方面，風險擴散并非以人為的行政區(qū)劃為界，特別在面對彌散性的重大突發(fā)風險時，以行政區(qū)劃為載體的屬地管理體系往往缺乏靈活、有力的行動，突出表現(xiàn)為三種“空間脆弱性”：一是行政區(qū)劃規(guī)模偏大，風險治理超載，造成基層的巨大壓力；二是行政區(qū)與管轄權(quán)不統(tǒng)一，存在管理真空地帶，以至于出現(xiàn)相互推諉、扯皮乃至“三不管”等不良現(xiàn)象；三是風險跨區(qū)域擴散，單個行政區(qū)往往難以有效應對。

針對這些脆弱性，作者提出，有必要超越轄區(qū)思維，重構(gòu)社區(qū)、政區(qū)、跨區(qū)的三圈空間治理：一是基于人居安全需求，推動社區(qū)安全場景營造，提升社區(qū)空間的韌性；二是基于人口密度和規(guī)模做好行政區(qū)劃，優(yōu)化風險防控的空間和資源；三是基于安全風險類型，推動跨域治理，提升風險防控的跨域協(xié)同能力。

本文原載《學?！?021年第5期，原題為《特大城市風險防控的“屬地責任”與空間治理——基于空間脆弱性視角的分析》，僅代表作者觀點，供諸君思考。

問題的提出

改革開放以來，中國經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化的過程，產(chǎn)生了一批人口規(guī)模巨大的城市。2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》規(guī)定：城區(qū)常住人口500萬到1000萬的城市為特大城市，城區(qū)常住人口在1000萬以上的城市則為超大城市。

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，我國共有7座超大城市，分別為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；特大城市的數(shù)量則達到14個，分別為武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連等。也即，中國特大以上城市（以下均統(tǒng)稱為“特大城市”）已經(jīng)達到了21座。

在2020年，21座特大城市的建成區(qū)面積為17279.52平方公里、占全國國土面積的0.18%，城區(qū)人口占全國人口的14.4%，占全國城鎮(zhèn)人口的22.5%，GDP總額達到333535.71億元、占全國GDP的32.9%。未來幾年，合肥市、長春市、石家莊市、蘇州市等有可能通過各種形式進入特大城市行列。這意味著特大城市將承載更多的人口，并且貢獻全國一半以上的GDP。特大城市的空間規(guī)模、人口體量、發(fā)展能級巨大，在經(jīng)濟版圖、政治版圖中占據(jù)極為重要的位置。

近年來，自然災害類風險（如地震與洪災等）、事故災難類風險（如安全事故等）、社會安全類風險（如社會沖突等）、公共衛(wèi)生風險（如非典、新冠疫情等）頻頻出現(xiàn)，引起了人們對特大城市公共安全的擔憂。特大城市處于風險的前沿地帶，是落實國家安全和抵御風險的重要單元，如果做不好風險防控，就可能發(fā)生更大的危機，造成難以估量的損失。

2020年9月8日，總書記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上指出：“要完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立全周期的城市健康管理理念，增強社會治理總體效能。”黨的十九屆五中全會提出“要大幅提升城市科學化、精細化、智能化治理水平，切實提高特大城市風險防控能力”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》對統(tǒng)籌發(fā)展和安全作出戰(zhàn)略部署，并提出建設(shè)“韌性城市”的重大議題。

空間規(guī)模是特大城市風險集聚的重要變量，因為規(guī)模體量更大、人口結(jié)構(gòu)更復雜、流動性更高，特大城市呈現(xiàn)出風險密集性、連鎖性、疊加性等特點，成為潛在的風險積聚中心，風險一旦發(fā)生便往往難以控制。

但是，在城市擴張過程中，城市往往被設(shè)計為各種建筑、資源和人口的“空間裝置”，缺乏應對風險、限制風險的準備，這加劇了風險防控的壓力。一些研究盡管主張調(diào)整政區(qū)空間以應對風險，但是卻忽略了一個現(xiàn)實——空間僅是風險防控的一種變量，在空間和風險防控效果之間還存在著“空間脆弱性”（反過來就是空間韌性）這個作用中介。在風險防控過程中，中國特大城市普遍采用以區(qū)劃空間為基礎(chǔ)的屬地管理體系。發(fā)掘?qū)俚毓芾眢w系“脆弱性”對風險防控的影響，進而布局空間治理，需要得到理論和實踐的回應。

從空間分析到空間脆弱性分析

已有的研究對“城市空間規(guī)模和風險的關(guān)系”做了回答，指出人口體量、城市空間都能影響城市風險。

在一般情況下，大規(guī)模人口在有限空間的聚集容易出現(xiàn)三類風險：

1）硬質(zhì)空間擁堵、柔質(zhì)空間不足、外部空間隔離的“空間風險”；

2）安全事故頻發(fā)、人身財產(chǎn)受損的“安全風險”；

3）社會矛盾與基層政府職責超載、長期發(fā)展貧民窟化的“治理風險”。

此外，城市“空間極化與隔離加劇會引發(fā)民眾的落差感與不信任感，帶來新的風險生長點”。

“哥倫比亞波哥大首都區(qū)災難風險管理規(guī)劃框架”的一個重要認識基礎(chǔ)是，核心環(huán)境“范圍越大，在核心環(huán)境與大環(huán)境之間相互影響中的因果關(guān)系不確定性也就越大”。有參數(shù)估計顯示，“人口密度、流動人口比例等與PM2.5的健康風險有顯著性正向關(guān)系，人口密度越大，則健康風險越大”。

犯罪風險同樣受到城市空間的影響。一項對廣州市的研究表明，侵財犯罪風險呈現(xiàn)舊城>近郊區(qū)>中心城區(qū)>核心區(qū)的格局；暴力犯罪風險則表現(xiàn)為舊城>中心城區(qū)>近郊區(qū)>核心區(qū)。有學者根據(jù)Bettencourt等人“城市規(guī)模與犯罪數(shù)量遵循超線性關(guān)系（例如，如果人口規(guī)模增加100%，犯罪率可能增加120%）”的判斷，分析了1995～2010年期間美國大約250個超過10萬人的城市的11種犯罪類型，發(fā)現(xiàn)“城市犯罪數(shù)量與城市規(guī)模之間的關(guān)系無一例外地遵循超線性冪函數(shù)”，顯示城市人口規(guī)模與犯罪風險緊密相關(guān)。

在災害風險方面，空間布局（例如土地坡度、土地利用、綠地覆蓋等）影響風險災害的擴散。在大多情況下，“只有地理、社會和經(jīng)濟因素被用于城市發(fā)展，自然災害、地貌和地理參數(shù)沒有被量化和考慮在內(nèi)”，這影響了城市的風險及其應對。一項在巴基斯坦的研究表明，在面對洪澇災害時，“與大城市周圍的農(nóng)村社區(qū)相比，小城市周圍的農(nóng)村人口受到的影響較小，但更容易受到傷害”。

新冠疫情的爆發(fā)給了檢驗“城市空間與風險關(guān)系”的機會。有研究指出“道路密度、公交線網(wǎng)密度、CBD鄰近度、建筑密度、人口密度和土地價值與小區(qū)疫情傳播風險呈顯著正相關(guān)”。新冠肺炎暴發(fā)后，很多城市發(fā)展戰(zhàn)略家、規(guī)劃師、建筑師指出“城市過大、人口密度過高、基礎(chǔ)設(shè)施不足、缺乏綠化空間等”對新冠疫情防控有負面影響。據(jù)報道，根據(jù)研究人員約阿基姆博克的統(tǒng)計，紐約市的新冠死亡病例約占全美新冠死亡人數(shù)的23%；倫敦占英國死亡人數(shù)的比例也是23%；馬德里約為32%；斯德哥爾摩甚至更高。一項對中國城市的研究表明，新冠疫情發(fā)病情況與城市規(guī)模呈現(xiàn)較穩(wěn)定的“側(cè)U型”分布關(guān)系，中小城市規(guī)模區(qū)間（300萬人口以下），城市規(guī)模越小、新冠肺炎疫情確診率越高；中等城市規(guī)模區(qū)間則正好位于“側(cè)U型”的底部，即疫情擴散影響最?。怀^500萬人口的城市則顯示為人口規(guī)模越大，確診率越高，超大城市的疫情風險還是總體較高。

既有的相關(guān)研究較多地驗證了空間規(guī)模與城市風險的正向關(guān)系，要么關(guān)注建成環(huán)境對風險傳播的影響，要么主張調(diào)整空間以抑制風險的傳播，長于分析“風險的空間制動因素”。但是如果僅僅關(guān)注城市空間規(guī)模、人口密度與流動量等建成環(huán)境的影響，則將風險的產(chǎn)生、防控等置于社會反應能力之外。實際上，造成風險傳播和防控差異的，還包括一定空間基礎(chǔ)之上的政府治理能力和人口自律性等因素，表現(xiàn)為綜合了“空間與風險防控能力”的空間韌性（脆弱性）。

威斯納等在2004年提出一個公式“R=H*V”，即一個地方的風險（Risk）等于危害（Hazard）乘以脆弱性（Vulnerability）。脆弱性是災害研究和災害緩解的一個核心概念，已在《聯(lián)合國國際減災十年》（International Decade for Natural Disaster Reduction）中得到應用。

到今天，脆弱性已經(jīng)特指風險暴露時的空間社會反應能力，它“將社會科學、自然科學和工程學多學科結(jié)合起來，以了解使人和地方面臨危險的情況，以及增強或減少人口、物質(zhì)系統(tǒng)或基礎(chǔ)設(shè)施應對環(huán)境威脅和從中恢復的能力的因素”。

有學者區(qū)分了風險防控政策“側(cè)重于降低風險還是減少脆弱性”的不同，認為基于脆弱性的政策好處包括：基于風險的彌補極端事件費用的辦法，并不取決于能否成功地減少脆弱性；極端事件往往是由環(huán)境造成的；減少脆弱性是一個人權(quán)問題，而減少風險不是。“獲得資源、權(quán)力機會，動態(tài)壓力——缺乏教育、城市化和人口結(jié)構(gòu)，危險地點等不安全條件”等被引入作為衡量空間脆弱性的因素。

Belcore等人引入了一個新的指數(shù)用以量化地方對風險作出反應的能力：“無反應能力”（Incapacity to React）是脆弱性和韌性之間的相互作用。降低脆弱性已成為應對風險災害的一個有用概念，一些國家的風險分析已從“面向危險”的路徑（概率、強度、動能）轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊嫦虼嗳跣浴钡穆窂?，堅持分析風險的社會、空間和經(jīng)濟方面。

社會脆弱性和物理脆弱性，共同構(gòu)成一定空間的總體脆弱性。因為前有文獻對城市風險的空間物理因素多有分析，本文將聚焦特大城市風險防控的“社會脆弱性”，特別是屬地管理方式的脆弱性。

特大城市風險防控的屬地管理

無論是法律規(guī)定還是實踐操作，特大城市普遍采取屬地管理方式進行日常的風險防控。

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規(guī)定“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”；《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定“縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作”，發(fā)現(xiàn)傳染病時“應當遵循疫情報告屬地管理原則”；

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》除了規(guī)定縣級以上地方各級人民政府的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責以外，還規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)等地方人民政府的派出機關(guān)應當按照職責，加強對本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查；

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》在規(guī)定縣級以上人民政府責任的同時還規(guī)定了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村（居）民委員會的責任，即“應當組織力量，團結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識”；

《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》規(guī)定“建立健全分類管理、分級負責，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應急管理體制”；

《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》規(guī)定“地方各級人民政府及有關(guān)部門和單位要按照屬地管理的原則，切實做好本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理工作”；

《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案》規(guī)定，縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作；

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》明確了當?shù)丶膊☆A防控制機構(gòu)作為屬地化管理的主體及進行監(jiān)測、信息報告與管理的責任；

《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》規(guī)定“安全監(jiān)管監(jiān)察部門根據(jù)需要，可以在其法定職權(quán)范圍內(nèi)委托符合《行政處罰法》第十九條規(guī)定條件的組織或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)等地方人民政府的派出機構(gòu)實施行政處罰”。也就是說，縣級以上地方各級人民政府是相關(guān)工作的行政領(lǐng)導機關(guān)，負責本行政區(qū)域各類風險的應對處置工作，街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（農(nóng)村）都被納入到屬地管理的系統(tǒng)中來。

在具體的風險處置程序中，各大城市均依賴“分級負責”和屬地管理?！侗本┦型话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》強調(diào)“落實屬地、部門、單位和個人四方責任”，規(guī)定“街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當按照市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門的部署，做好轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急工作……居民委員會、村民委員會應當組織轄區(qū)居民、村民和單位參與、協(xié)助和配合做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急工作”；《北京市實施<中華人民共和國突發(fā)事件應對法>辦法》規(guī)定“突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當組織進行人員疏散、引導救援等工作”。

《天津市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理辦法》規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處負責做好本轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急有關(guān)工作。居民委員會、村民委員會應當組織社區(qū)居民、村民落實好突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急工作要求”。各大城市的街道辦還設(shè)置公共安全科，負責區(qū)域內(nèi)社會穩(wěn)定、社會安全、國家安全等等一系列工作。

在實際管理過程中，“小事不出社區(qū)、大事不出街道、矛盾不上交”的原則被廣泛應用。安全管理、風險防控是街道辦的一項重要責任，社區(qū)居委會也被納入“屬地化管理”體系，負責管轄區(qū)域內(nèi)的安全宣傳、教育、培訓、檢查、監(jiān)督、整治工作。

在新冠疫情防控時期，社區(qū)被視為防疫的第一道防線，天津市河西區(qū)的150個社區(qū)成為“一級戰(zhàn)區(qū)”，隨機選取2020年8月的一個周，該區(qū)社區(qū)居委會負責的風險防控工作就包括：疫情防控、燃氣安全復檢、電梯安全檢查、井蓋安全檢查、防汛檢查和準備，等等。緊隨這些“屬地責任”的就是綜合和分項的問責，風險防控和安全問題往往是“一票否決”的內(nèi)容，屬地轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)也被劃入網(wǎng)格化管理范圍，一旦發(fā)生安全風險，網(wǎng)格員也會被問責。

以近年來特大城市發(fā)生的幾個安全事故為例，屬地管理成為問責的范疇——

2013年，青島市發(fā)生11·22輸油管道爆炸事件，黃島街道黨工委副書記、辦事處主任就因為督促指導執(zhí)法中隊監(jiān)督檢查工作不力，對排水暗渠上違章搭建臨時工棚問題失察，受到行政處分；

2015年12月20日，深圳市光明新區(qū)紅坳渣土受納場發(fā)生特別重大滑坡事故，光明新區(qū)光明黨工委、辦事處11人因為濫用職權(quán)罪或未按規(guī)定履行安全生產(chǎn)職責受到處分；

2016年10月31日，重慶市永川區(qū)金山溝煤礦發(fā)生特別重大瓦斯爆炸事故，五間鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)人民政府因未認真落實上級黨委、政府關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)工作的部署和要求，未明確鎮(zhèn)安委會職能職責和督促安委會認真履職，黨委書記和鎮(zhèn)長受到黨紀政紀處分。

特大城市風險防控屬地管理的脆弱性

特大城市風險防控的屬地管理體系在發(fā)揮積極作用的同時，也存在相應的脆弱性。

第一類是，行政區(qū)劃規(guī)模偏大，存在“風險治理超載”的問題

我國特大城市的行政區(qū)劃范圍和人口體量總體偏大，這給風險防控工作帶來了很大的困難，特別是給屬地管理體系的底端造成巨大的壓力。全國21個特大城市（見表1）建成區(qū)平均人口密度達到每平方公里1.17萬人口（不含東莞），一些核心城區(qū)人口密度超過每平方公里2萬人，天津市和平區(qū)是全國最小的城區(qū)（面積僅為9.98平方公里），人口密度卻高達35370人/平方公里，廣州越秀區(qū)、上海虹口區(qū)和黃浦區(qū)、西安碑林區(qū)人口密度都超過3萬人/平方公里；北京西城區(qū)、天津河北區(qū)和南開區(qū)、上海靜安區(qū)和普陀區(qū)、重慶渝中區(qū)、西安蓮湖區(qū)和雁塔區(qū)、成都武侯區(qū)、武漢江漢區(qū)、廣州荔灣區(qū)、深圳福田區(qū)等的人口密度都超過2萬人/平方公里。

從人口體量來看，特大城市平均每個區(qū)建成區(qū)覆蓋城鎮(zhèn)人口93萬人（不含東莞市），街道辦平均覆蓋人口9.46萬人。在特大城市中，既有人口（含流動人口）超過150萬的街道辦事處，也有一批入住人口超過3萬人的超大住宅小區(qū)，最大的小區(qū)居住人口數(shù)量達到二三十萬，一些特大城市在向郊區(qū)轉(zhuǎn)移人口的過程中形成了一系列人口規(guī)模龐大的居住區(qū)，例如“上海市自2003年起至2014年，先后分三批規(guī)劃了43個保障性住房大型居住社區(qū)，平均每個居住社區(qū)可入住7萬人；深圳市2011年‘深東板塊’有十大豪宅項目面市，平均每個樓盤入住人口15萬人”。

超大型居住區(qū)人口規(guī)模大、外來人口多，“不僅成為新的城市不穩(wěn)定因素，而且也影響了城市公共品的平等供給”。

北京市天通苑和回龍觀地區(qū)在改造提升之前的一年時間（2017年4月到2018年5月），12345熱線共接受2萬多條居民投訴，投訴最多的為環(huán)境擾民、其次為安全隱患達到3199條。

筆者在全國的一項7719份問卷調(diào)查顯示，在人口在5千到3萬人的小區(qū)，受訪居民表示過去三個月內(nèi)發(fā)生過住處被盜的比例為32.93%、自己或家人在小區(qū)內(nèi)受到威脅或打架（含物業(yè)、鄰居等）達到22.9%、電梯發(fā)生故障的比例達到54.44%、發(fā)生過交通事故（包括撞人或被撞、剮蹭）的比例達到21.92%。而超大社區(qū)工作人員往往1人對應1000多人，通常要負責文明創(chuàng)建、綜治維穩(wěn)、城市管理、流動攤販管理、流動人口管理、物業(yè)糾紛、安全生產(chǎn)檢查、禁毒宣傳等等安全風險防控工作，這大大超過了居委會和基層政府的治理能力。一項跟蹤調(diào)查表明，“社區(qū)涉及29項安全監(jiān)管工作，這些工作一般都要求每月開展，都有對應的鎮(zhèn)上部門監(jiān)管考核，對社區(qū)而言，是非常高的工作要求”。

北京市在安全社區(qū)評定中規(guī)定了社區(qū)在“生產(chǎn)安全、交通安全、消防安全、社會治安事故”的工作，涉及學校及相關(guān)培訓機構(gòu)、轄區(qū)所有生產(chǎn)經(jīng)營單位、交通安全管控、居民燃氣安全巡檢”等等具體指標，昌平區(qū)小湯山鎮(zhèn)在創(chuàng)建過程中則細分了工作場所安全、交通安全、消防安全、家居安全、老年人安全、涉水安全、司法安全、社會治安、農(nóng)業(yè)防災減災環(huán)境安全、建筑施工安全、敬老院安全、部隊保障工作和學校、幼兒園和兒童安全等14項工作，這都與社區(qū)（村）有關(guān)，各村（社區(qū)）需明確專人每周五向領(lǐng)導小組辦公室上報本周工作信息。

與此同時，一些區(qū)域缺乏基本的風險防控資源，加劇了城市空間的脆弱性?！冻鞘邢勒窘ㄔO(shè)標準》規(guī)定“消防站布局一般應以接到出動指令后5分鐘內(nèi)消防隊可以到達轄區(qū)邊緣為原則確定”，但是在一些超大街道和社區(qū)，消防應急服務(wù)需要超過15分鐘；《城市抗震防災規(guī)劃標準》規(guī)定“緊急避震疏散場所的服務(wù)半徑宜為500米，步行大約l0分鐘之內(nèi)可以到達”，有的街道和社區(qū)達到避難場所要超過15分鐘，在未調(diào)整區(qū)劃之前的杭州市上城區(qū)，25%的社區(qū)空間可達性為0。在面臨各種風險時，基層管理主體面臨“高風險、高負荷、高壓力”的脆弱性。

第二類是，行政區(qū)與管轄權(quán)不統(tǒng)一，“長臂管轄”存在“管理真空”

一些特大城市在最基礎(chǔ)的行政區(qū)劃勘界方面含糊不清，街道、社區(qū)管轄范圍邊界難以確定，存在各類“插花地”或“飛地”等現(xiàn)象，還存在行政區(qū)與功能區(qū)并存的現(xiàn)象。

在一些“插花地”，因為屬地負有行政管轄權(quán)而居民戶籍在別的行政區(qū)，在面臨一些違章違建拆除、風險隱患排查等檢查執(zhí)法時，很容易出現(xiàn)責任交叉的情況，“尤其是針對一些無利可謀、費力不討好的事務(wù)，區(qū)劃歸屬地與實際管轄地之間經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉、扯皮，不僅影治理效率，甚至會出現(xiàn)‘治理真空’地帶”。在疫情防控期間，一些特大城市就曾出現(xiàn)過難以界定“屬地責任”、無法找到責任主體的現(xiàn)象，有些“插花地”甚至長期處于“三不管”狀態(tài)。

多數(shù)功能區(qū)與行政區(qū)交叉重疊，功能區(qū)偏重于經(jīng)濟發(fā)展等專門事務(wù)，社會管理和風險防控則需求助于原有行政區(qū)，而功能區(qū)往往跨越行政區(qū)劃發(fā)展，導致“屬地責任”難以確界、風險防控存在諸多漏洞。例如：

• 2013年青島輸油管道爆炸事件位于青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理區(qū)域內(nèi)，開發(fā)區(qū)本身設(shè)置有安全監(jiān)管局，即使開發(fā)區(qū)控制性規(guī)劃不合理，原有行政管轄區(qū)黃島區(qū)難以干預、很難對有風險的建設(shè)開發(fā)項目進行監(jiān)督檢查；

• 2015年天津港發(fā)生的大爆炸，其中一個重要的原因在于“港口管理體制不順、安全管理不到位”，當時天津港已移交天津市管理，但是天津港公安局及消防支隊仍以交通運輸部公安局管理為主，“同時，天津市交通運輸委員會、天津市建設(shè)管理委員會、濱海新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局違法將多項行政職能委托天津港集團公司行使，客觀上造成交通運輸部、天津市政府以及天津港集團公司對港區(qū)管理職責交叉、責任不明，天津港集團公司政企不分，安全監(jiān)管工作同企業(yè)經(jīng)營形成內(nèi)在關(guān)系，難以發(fā)揮應有的監(jiān)管作用”。

由于功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)等前置性工作往往與行政區(qū)缺乏協(xié)調(diào)，功能區(qū)的建設(shè)還會在危險品儲藏、大規(guī)模建設(shè)開發(fā)等方面，形成對原有行政區(qū)風險防控的壓力。

第三類是，風險跨區(qū)域“溢出擴散”，行政區(qū)難以有效應對

風險的本質(zhì)特征是“超轄區(qū)化”，其根源和后果都不局限在固定區(qū)域，更不管任何轄區(qū)邊界，而是無所不在。生態(tài)環(huán)境變化或突發(fā)自然災害事件，如臺風、洪澇、寒潮、污染、干旱和地震等，易形成串發(fā)性或并發(fā)性災害鏈，溢出特定的行政區(qū)劃范圍；公共衛(wèi)生事件也會因自然和社會因素跨域快速傳播，導致風險放大和蔓延；災害事故和社會安全事件，則會因為處置不當造成災害風險的迅速擴散，例如天津港“8·12”爆炸事故、深圳光明新區(qū)特別重大滑坡事故以及青島的油罐爆炸事故，都因為事故本身和處置過程造成災害風險的跨域擴散，而屬地化風險防控的“等級制權(quán)力結(jié)構(gòu)、工具性治理單元與有限的治理資源”無法應對風險彌散性帶來的各種挑戰(zhàn)。

在面對新冠疫情、非典、地震、旱澇災害等較為嚴重的風險災害時，單個的行政區(qū)更是難以有力應對。例如：

• 2008年“汶川地震”發(fā)生時，10個縣市為極重災區(qū)，41個縣市為較重災區(qū)，一般災區(qū)達到186個縣市，波及四川、甘肅、陜西、重慶、云南、寧夏等5個省級區(qū)域，災害救援與重建等都需要跨區(qū)域的支援與合作。

• 2019年年底爆發(fā)的“新冠疫情”，以極快的速度跨區(qū)域傳播，“新冠”病毒首次在武漢市被發(fā)現(xiàn)，一個月的時間內(nèi)，傳染病毒迅速向鄰近區(qū)域擴散，2020年1月30日當天，武漢市新增378例、黃石市新增55例、襄陽市新增123例、宜昌市新增50例、荊州市新增70例、鄂州市新增66例、孝感市新增142例、黃岡市新增77例、隨州市新增85例，湖北省外的其它省市陸續(xù)出現(xiàn)增病例，疫情的控制需要得到跨區(qū)域的協(xié)同，武漢“封城”后的生活保障、人口流動的“健康碼認證”、區(qū)域間的交通與復工復產(chǎn)等等，僅靠單一的屬地管理很難完成。

結(jié)論與討論：基于“脆弱性”的“三圈空間治理模型”

特大城市的行政區(qū)劃在風險防控方面存在“雙重效應”，一方面是特大城市物理特性本身帶來的“風險擴散性”，特大城市人口密度高、規(guī)模大、流動性強，給風險的擴散傳播提供便利的客觀條件；另一方面是特大城市具有“風險抑制性”，特大城市具有相對充足的應急資源和管理能力，騰挪空間較大，存在風險防控的資源和空間優(yōu)勢。如何降低特大城市應對風險的脆弱性、提升其韌性，是擺在特大城市面前的重要課題。

城市風險產(chǎn)生的后果取決于城市的脆弱性，一個城市應對風險的脆弱性越強，風險帶來的后果則越嚴重。降低城市脆弱性水平，可以減輕城市風險的后果；反之亦然。

與既有研究聚焦于“城市風險擴散的空間因素”“城市風險阻抑的人為因素”不同，本文將研究焦點對準現(xiàn)有屬地管理體系對城市風險防控的“雙重影響”：一方面，屬地管理體系在日常風險排查時“責任明確”，利于快速識別風險、在風險發(fā)生后快速響應；另一方面，風險擴散并非以人為的行政區(qū)劃為界，特別是在面對彌散性風險時，以行政區(qū)劃為載體的屬地管理體系往往缺乏靈活、有力的行動。

要超越基于管轄權(quán)的轄區(qū)治理思維，引入“社區(qū)、政區(qū)、跨區(qū)”的“三圈空間治理模型”，降低特大城市風險防控的脆弱性。

其一，基于人居安全需求推動安全場景營造，提升社區(qū)空間的韌性

城市風險防控必須以人居安全為中心，切合人的生產(chǎn)生活的基本活動軌跡。建議進行社會安全風險體檢、繪制社會脆弱性地圖，在此基礎(chǔ)上營造人居安全場景。所謂安全場景營造，就是以人為本的中心價值在具體場景的應用，它是在生活需求導向下，引入人的感官體驗，優(yōu)化風險防控的安全資源和細部空間，從而使人具備應對風險的空間載體和行動能力，降低風險災害發(fā)生的可能性及其損失。

安全場景營造要遵循五個程序（見圖1）：

第一，充分識別人們生產(chǎn)生活區(qū)域的風險、理清所有人面臨的“全風險清單”；

第二，確定特定區(qū)域內(nèi)應對風險的脆弱點和公共空間的脆弱性；

第三，預期各類風險規(guī)模、過程對區(qū)域內(nèi)的影響，以確定風險的影響情境；

第四，靈活應對各類風險的類型、區(qū)域差異，設(shè)計基于人本需求的風險防控空間、部件、資源、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，設(shè)計社區(qū)15分鐘生活圈內(nèi)的安全空間，用統(tǒng)一的格式與標準設(shè)計安全場景，根據(jù)風險類型和等級開展差異化場景功能設(shè)計；

第五，確定安全場景的風險防控機制、程序，確定安全場景營造的措施、活動和應急使用的臨界點、責任和管理，平衡常態(tài)化的場景應用和非常態(tài)化的應急使用，整合各類主體在安全場景營造和使用中的資源。

其二，基于人口密度和規(guī)模做好行政區(qū)劃，優(yōu)化風險防控的空間和資源

從城市風險識別、預防與檢查等角度來講，特定區(qū)劃內(nèi)的人口和空間規(guī)模要與管理能力匹配?！耙话愣裕?guī)模過大則管理事務(wù)過多、管理難度增加，規(guī)模過小則管理成本較高、管理能力較低。

因此，確定政區(qū)的適度規(guī)模非常重要”。要依據(jù)人口密度和規(guī)模、資源稟賦條件，科學合理地確定和調(diào)整特大城市內(nèi)部的行政區(qū)劃，避免出現(xiàn)人口過多、轄區(qū)過大的情況。在必要的情況下，推動原來塊狀的行政區(qū)劃向扇形行政區(qū)劃轉(zhuǎn)變，這是基于老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生命線工程老化、風險應急空間資源缺乏，風險發(fā)生后不利于疏散等角度考慮的，進行“扇形”區(qū)劃調(diào)整利于城市中心優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和公共安全資源向外擴散，也利于城市中心區(qū)域獲得騰挪空間，從而優(yōu)化風險防控的空間、資源。

其三，基于安全風險的類型推動跨域治理，提升風險防控的跨域協(xié)同能力

從城市風險控制和應對的角度來講，有必要建構(gòu)跨域治理的機制。超大城市風險的跨域擴散性，決定了難以依賴單一的行政區(qū)劃應對風險。特別是在面對較高等級的風險時，依靠“權(quán)小責大”的基層行政區(qū)域，無力展開風險應對，一些特殊類型的風險防控更是要依賴中央級協(xié)調(diào)。目前，我國各地在風險防控過程中，既缺乏城市內(nèi)部跨區(qū)域協(xié)同的具體規(guī)定，也缺乏跨城市區(qū)域的橫向府際協(xié)同規(guī)定。

要依據(jù)不同的風險類型，設(shè)定不同的區(qū)域責任，在此基礎(chǔ)上推進風險防控的跨域協(xié)同。風險可以劃分為日常風險、例外風險和戰(zhàn)略性風險，前兩者考察的是市域區(qū)劃內(nèi)治理主體的協(xié)同能力，戰(zhàn)略風險考察的是跨區(qū)域協(xié)同的能力。

就風險防控的層級來講，第一層是風險的日常監(jiān)控，靠的行政區(qū)劃的屬地責任；第二層是如果屬地責任無法應對風險，城市內(nèi)部的防控就需升級、啟動市內(nèi)協(xié)統(tǒng)機制，改變分工、權(quán)責，優(yōu)先事項權(quán)衡；第三層是如果遭遇戰(zhàn)略性風險，那么就進入跨區(qū)域協(xié)調(diào)階段，進行跨區(qū)域分工（見表2）。