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漳州“4·6”爆炸 | 事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴性的判斷依據(jù)

近期,裁判文書(shū)網(wǎng)發(fā)布最高人民法院行政裁定書(shū)(2018)最高法行申 2613 號(hào)——陳素霞再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)。這是最高人民法院發(fā)布的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴性的可參考案例。


漳州“4·6”爆炸著火重大事故




2015年4月6日的漳州“4·6”爆炸著火重大事故 , 系騰龍芳烴(漳州)有限公司的二甲苯裝置爆炸燃燒。事故共造成 6 人受傷,直接經(jīng)濟(jì)損失 9457 萬(wàn)元。

事故發(fā)生后,福建省政府授權(quán)原福建省安全生產(chǎn)監(jiān)督局(以下簡(jiǎn)稱“省安監(jiān)局”)牽頭組織成立了事故調(diào)查組,形成《騰龍芳烴(漳州)有限公司“4·6”爆炸著火重大事故調(diào)查報(bào)告》。

其后,福建省政府作出涉案《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》,表述內(nèi)容為:“原則同意騰龍芳烴 ( 漳州 ) 有限公司‘4·6’爆炸著火事故調(diào)查組關(guān)于事故性質(zhì)的認(rèn)定、對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員的處理建議以及相關(guān)整改措施的意見(jiàn)”,要求“督促有關(guān)地方政府和相關(guān)部門(mén)依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員的處理意見(jiàn)”,并要求“向社會(huì)公開(kāi)事故調(diào)查報(bào)告?!?/span>

陳素霞之后被福建省漳浦縣人民法院判處2年6個(gè)月有期徒刑、緩刑3年(重大責(zé)任事故罪)。陳素霞對(duì)上述《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》不服,遂以福建省政府為被告提起本案訴訟。


一審法院審理結(jié)果:不可訴




福建省福州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為,福建省政府作出的《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》,系福建省政府對(duì)省安監(jiān)局的《事故調(diào)查報(bào)告》作出的答復(fù)意見(jiàn),屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理行政事務(wù)的文件,對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益不發(fā)生法律效力,即對(duì)陳素霞的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法 > 若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第1條第2款第6項(xiàng)的規(guī)定,陳素霞的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。故陳素霞提起的訴訟不符合《行政訴訟法》第 49 條的規(guī)定。
依照《行政訴訟法》第51條第2款的規(guī)定,一審法院于2017年8月3日作出行政裁定 :對(duì)陳素霞的起訴,不予立案。陳素霞不服,提起上訴。


二審法院審理:維持一審裁定



《安全生產(chǎn)法》第13條規(guī)定:“國(guó)家實(shí)行生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度,依照本法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,追究生產(chǎn)安全事故責(zé)任人員的法律責(zé)任。

《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第32條明文規(guī)定,事故調(diào)查及事故調(diào)查報(bào)告、負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府的批復(fù),均系生產(chǎn)安全事故處理程序的組成部分,其對(duì)負(fù)有事故責(zé)任人員的實(shí)際影響,最終體現(xiàn)于對(duì)責(zé)任人員的處理決定,除非上述事故處理過(guò)程中的階段性行政行為所產(chǎn)生的影響可能超過(guò)最終的處理決定,從而具有對(duì)該行政行為進(jìn)行單獨(dú)的實(shí)質(zhì)審查之必要。
本案中,福建省政府作出的閩政文(2015)294 號(hào)文件,系對(duì)省安監(jiān)局的《關(guān)于請(qǐng)求批復(fù)〈騰龍芳烴(漳州)有限公司“4·6”爆炸著火重大事故調(diào)查報(bào)告〉的請(qǐng)示》所作之內(nèi)部批復(fù)。
該批復(fù)在同意調(diào)查結(jié)論的同時(shí),提出“請(qǐng)督促有關(guān)地方政府和相關(guān)部門(mén)依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)事故責(zé)任單位和責(zé)任人員的處理意見(jiàn),并協(xié)調(diào)天津、江蘇、湖南等地相關(guān)政府和部門(mén),對(duì)其轄區(qū)內(nèi)事故責(zé)任單位依法進(jìn)行查處”。
該批復(fù)并非直接對(duì)陳素霞的事故責(zé)任所作的最終處理決定,其內(nèi)容所產(chǎn)生的法律效果能夠被最終的處理行為,即陳素霞所主張的刑事立案?jìng)刹椤⑵鹪V乃至之后的審判等行為所吸收。
法院因?qū)ψ鳛樽罱K處理結(jié)果的刑事案件享有司法審查權(quán)而獲得對(duì)作出該最終結(jié)果的整個(gè)過(guò)程的審查權(quán),而陳素霞亦可通過(guò)行使刑事訴訟權(quán)利,救濟(jì)其可能受損的合法權(quán)益。
綜上,陳素霞的起訴不屬于行政訴訟的受案范圍。一審裁定不予立案并無(wú)不當(dāng),予以維持。陳素霞的上訴理由不能成立,對(duì)其上訴請(qǐng)求,不予支持。依照《行政訴訟法》規(guī)定,二審法院于2017年10月12日行政裁定:駁回上訴,維持原裁定。


最高法:看是否侵害實(shí)體權(quán)益




陳素霞不服,向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛?/span>其理由為

第一,《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》對(duì)其權(quán)利義務(wù)造成了嚴(yán)重影響,確認(rèn)其是主要責(zé)任人之一,且后續(xù)追究刑事責(zé)任,批復(fù)行為已經(jīng)外化。

第二,對(duì)于該批復(fù)提起行政復(fù)議或者行政訴訟,是涉案人員就錯(cuò)誤的事故調(diào)查所能獲得的唯一司法救濟(jì)途徑。

第三,一審、二審裁定所作認(rèn)定,不符合近期司法實(shí)踐,最高人民法院第二巡回法庭等明確認(rèn)為對(duì)事故調(diào)查報(bào)告所作的批復(fù)可訴。

尤其是福建省高級(jí)人民法院自身近期在類似案件中亦明確支持該類行為可訴,卻在本案中持相反意見(jiàn),明顯存在“同案不同判”問(wèn)題。

最高人民法院認(rèn)為,本案核心爭(zhēng)議為被申請(qǐng)人——福建省政府作出的涉案《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》是否具有可訴性。

針對(duì)再審申請(qǐng)人陳素霞在原審階段提出的撤銷涉案《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》的訴訟請(qǐng)求,兩審法院分別以該批復(fù)屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理行政事務(wù)的文件、對(duì)陳素霞的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響,以及該批復(fù)系過(guò)程性行政行為,并非直接對(duì)其的事故責(zé)任所作的最終處理決定、所產(chǎn)生的法律效果能夠被最終的處理行為(刑事立案?jìng)刹?、起訴、審判)所吸收等理由,認(rèn)為其訴求不屬于行政訴訟受案范圍而未予支持。

總體上看,原審法院的上述認(rèn)定和處理并無(wú)明顯不當(dāng),本案被訴批復(fù)是否可訴的判斷標(biāo)準(zhǔn),在于對(duì)陳素霞的權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生了實(shí)際影響。

根據(jù)涉案事故發(fā)生當(dāng)時(shí)有效的《若干解釋》第一條第二款第六項(xiàng)之規(guī)定,“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”,不屬于行政訴訟的受案范圍。上述規(guī)定精神在 2018 年施行的《最高人民法院關(guān)于適用 < 中華人民共和國(guó)行政訴訟法 > 的解釋》中亦有明確體現(xiàn)。

判斷上級(jí)行政機(jī)關(guān)所作批復(fù)是否可訴,根本上取決于對(duì)上述司法解釋有關(guān)“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”之規(guī)定的科學(xué)理解和準(zhǔn)確把握。

本案中,涉案《事故調(diào)查報(bào)告》本身針對(duì)陳素霞的表述為“對(duì)事故負(fù)有主要責(zé)任,建議司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步調(diào)查處理?!鄙鲜霰硎鰞?nèi)容,是在認(rèn)定事故相關(guān)事實(shí)和責(zé)任的基礎(chǔ)上,將依法作出處理的裁量權(quán)交給了有關(guān)部門(mén),可以視為對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不直接產(chǎn)生法律影響的不確定性意見(jiàn)。

而福建省政府依照法定程序作出的涉案《事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》,表述為“原則同意騰龍芳烴 ( 漳州 )有限公司‘4·6’爆炸著火事故調(diào)查組關(guān)于事故性質(zhì)的認(rèn)定、對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員的處理建議以及相關(guān)整改措施的意見(jiàn)”,要求“督促有關(guān)地方政府和相關(guān)部門(mén)依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員的處理意見(jiàn)”,并要求“向社會(huì)公開(kāi)事故調(diào)查報(bào)告?!?/span>述表述內(nèi)容,只是一般性、概括性和程序性的表述,亦沒(méi)有對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出實(shí)質(zhì)性認(rèn)定。

可見(jiàn),涉案事故調(diào)查報(bào)告及其批復(fù)符合實(shí)踐中大多數(shù)事故調(diào)查報(bào)告及其批復(fù)的共有特點(diǎn),沒(méi)有直接設(shè)立或者改變陳素霞具體的權(quán)利義務(wù),尚未對(duì)其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響,不構(gòu)成對(duì)其合法權(quán)益的侵害。因此,能夠適用司法解釋的上述規(guī)定精神,不作為行政訴訟的受案范圍。

上述具體情形,與最高人民法院此前認(rèn)定有關(guān)事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴的一些案件,個(gè)案的具體情況并不相同。對(duì)于陳素霞的相關(guān)再審請(qǐng)求和理由,本院不予支持。

各級(jí)人民政府依照法定職權(quán)對(duì)不同類型、不同等級(jí)的事故調(diào)查報(bào)告作出批復(fù),是發(fā)揮統(tǒng)籌指揮、監(jiān)督管理、及時(shí)有效妥善處理各種事故的法定行政程序,是突發(fā)事件應(yīng)急管理體制的重要組成部分

事故調(diào)查報(bào)告的形成以及各級(jí)人民政府對(duì)此作出批復(fù)的過(guò)程,往往涉及多個(gè)部門(mén)、多類人員、多項(xiàng)環(huán)節(jié),具有較強(qiáng)的綜合性、專業(yè)性、政策性,關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定、關(guān)乎受害群眾撫慰、關(guān)乎方方面面的評(píng)價(jià)。

人民法院在辦理相關(guān)案件的過(guò)程中,要結(jié)合當(dāng)前行政法治建設(shè)整體情況和法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,從維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局,維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政行為的角度,兼顧公平與效率、實(shí)體公正與程序公正,正確適用法律、法規(guī)和司法解釋,為促進(jìn)安全生產(chǎn)、保障民生權(quán)益、推進(jìn)依法行政發(fā)揮積極作用。