“按日計(jì)罰”（即按日連續(xù)處罰）并非新事物，此前已經(jīng)在環(huán)保領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。實(shí)踐證明，“按日計(jì)罰”有力破解了環(huán)境治污“守法成本高、違法成本低”的頑疾，大大提高了企業(yè)配合整改的積極性。筆者期待“按日計(jì)罰”引入安全生產(chǎn)領(lǐng)域后也能產(chǎn)生同樣的效用，進(jìn)一步筑牢安全生產(chǎn)底線，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

（一）環(huán)境保護(hù)法

環(huán)境保護(hù)法第五十九條規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。

（二）水污染防治法

水污染防治法第九十五條規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放水污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織復(fù)查，發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)違法排放水污染物或者拒絕、阻撓復(fù)查的，依照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定按日連續(xù)處罰。

（三）固體廢物污染環(huán)境防治法

固體廢物污染環(huán)境防治法第一百一十九條規(guī)定單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反本法規(guī)定排放固體廢物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織復(fù)查，發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)實(shí)施該違法行為的，依照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定按日連續(xù)處罰。

近年來，環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等多部環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定了“按日計(jì)罰”措施，對有效打擊、遏制持續(xù)違法行為發(fā)揮了重要作用。原環(huán)境保護(hù)部專門出臺(tái)配套辦法，于2014年12月19日發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令 第28號，以下簡稱《辦法》），《辦法》自2015年1月1日起實(shí)施?！掇k法》實(shí)施后，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，全國“按日計(jì)罰”案件715件，罰款數(shù)56954.41萬元，每起案件平均處罰金額約為79萬元。2016年全國“按日計(jì)罰”案件1017件，增長42%；罰款數(shù)81435萬元，增加43%。

為了解決現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第28號，以下簡稱《辦法》）規(guī)定過于原則的問題，增強(qiáng)可操作性，突出實(shí)用性，原環(huán)境保護(hù)部研究起草了《辦法》修正案，并于2017年5月18日公開征求意見。

表1  2015～2017年“按日計(jì)罰”案件數(shù)量

注：2016年“按日計(jì)罰”案件數(shù)量和原環(huán)境保護(hù)部在關(guān)于《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于修改<環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法>的決定（征求意見稿）》公開征求意見的通知公開的數(shù)據(jù)有出入，本文未作修改。

從表1可以看出，2015～2017年“按日計(jì)罰”案件數(shù)量逐年增長，但是相較于全國近三年環(huán)境處罰總案件的適用比例是同比逐年下降的，企業(yè)以往所具有的怠于履行處罰義務(wù)等不法現(xiàn)象有所減少，企業(yè)在逐漸認(rèn)識到“按日計(jì)罰”制度所帶來的嚴(yán)厲處罰之后，會(huì)更加積極地去尋找自身環(huán)境污染處理辦法，因此，企業(yè)會(huì)在權(quán)衡利弊之后選擇最為有利于自身發(fā)展的有效方案。實(shí)踐證明，“按日計(jì)罰”有力破解了環(huán)境治污“守法成本高、違法成本低”的頑疾，大大提高了企業(yè)配合整改的積極性。以重慶為例，沒有實(shí)施“按日計(jì)罰”時(shí)，企業(yè)違法行為改正率只有4.8%；實(shí)施“按日計(jì)罰”后，企業(yè)違法行為改正率迅速提升至84%。

但環(huán)境保護(hù)“按日計(jì)罰”也存在不少問題：

原環(huán)境保護(hù)部認(rèn)為：“按日計(jì)罰”手段沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的威力和重要作用，主要原因是制度設(shè)計(jì)對于執(zhí)行現(xiàn)實(shí)不匹配或者實(shí)施成本較高。

王朔琛、陳品指出：適用率有待加強(qiáng)、“按日計(jì)罰”責(zé)令改正期限過于絕對、缺乏專門的救濟(jì)途徑。

王紳吉指出：與行政法銜接的理論困境、實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范設(shè)計(jì)、立法執(zhí)法實(shí)踐障礙等。

李文博指出：與我國法律制度不銜接、采用大陸法模式不科學(xué)、復(fù)查方式及標(biāo)準(zhǔn)不全面、罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)取?/span>

李桃依指出：期限設(shè)計(jì)不夠明晰、罰款設(shè)計(jì)過于原則、拒不改正的范圍寬泛。

在執(zhí)法實(shí)踐中，發(fā)生因環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門違反法定程序造成處罰決定書被撤銷的情形。劉永濤、金鴻指出，2017年3月10日，某地環(huán)保局對當(dāng)?shù)匾患业V冶有限公司現(xiàn)場檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，這家公司不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施，導(dǎo)致大氣污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)。該局將送達(dá)某礦冶公司《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》作為該局在2017年4月28日向某礦冶公司做出《按日連續(xù)處罰決定書》的前置條件，是造成“按日計(jì)罰”程序出現(xiàn)偏差的原因，已違反法定程序。當(dāng)?shù)胤ㄔ号袥Q撤銷該處罰決定書；同時(shí)建議即某地環(huán)保局做出《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》，在進(jìn)行復(fù)查后，應(yīng)再次做出責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)某礦冶公司，并再次復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的，才可實(shí)施“按日計(jì)罰”。

上述問題在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤鞍慈沼?jì)罰”時(shí)應(yīng)特別予以注意，防范類似問題發(fā)生。

根據(jù)現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》，生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為逾期未改正的，最高可處一百萬元的罰款。如是處罰看似嚴(yán)厲，但與違法生產(chǎn)經(jīng)營單位獲得的非法收益相比，或許只是九牛一毛。從某種意義上講，制定罰款上限，反倒讓生產(chǎn)經(jīng)營單位吃了“定心丸”。不管拖到什么時(shí)候整改，監(jiān)管部門最多是按規(guī)定頂格處罰?？辞鍒?zhí)法底牌后，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位便肆無忌憚地耍起無賴，對于責(zé)令改正裝傻充愣，想出種種辦法敷衍塞責(zé)。這次安全生產(chǎn)法修改，參考環(huán)境保護(hù)法律關(guān)于“按日計(jì)罰”有關(guān)規(guī)定，增設(shè)“按日計(jì)罰”措施，提高生產(chǎn)經(jīng)營單位的違法成本，嚴(yán)厲打擊拒不整改、虛假整改等違法行為。安全生產(chǎn)法第一百一十二條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位違反本法規(guī)定，被責(zé)令改正且受到罰款處罰，拒不改正的，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以自作出責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

“按日計(jì)罰”措施比較嚴(yán)厲，需要設(shè)定嚴(yán)格的適用條件，防止實(shí)踐中被濫用。對生產(chǎn)經(jīng)營單位實(shí)施“按日計(jì)罰”需要具備三個(gè)條件：

（一）對生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法規(guī)定是基本前提。

（二）生產(chǎn)經(jīng)營單位被責(zé)令整改，且受到罰款處罰。

（三）生產(chǎn)經(jīng)營單位存在拒不改正情形。

筆者認(rèn)為，條件（一）（二）是明確的，條件（三）在未來實(shí)施中會(huì)存在一些爭議，既要避免失之于寬，又要避免苛之過嚴(yán)。實(shí)踐中，有的生產(chǎn)經(jīng)營單位雖然積極落實(shí)、認(rèn)真整改，但由于技術(shù)復(fù)雜、工程量大、外部協(xié)調(diào)時(shí)間長等原因，以及意外事件、不可抗力等因素，導(dǎo)致未能在限定期限內(nèi)完全改正到位?？紤]到這種情況下生產(chǎn)經(jīng)營單位主觀上違法惡意不強(qiáng)，且客觀上已經(jīng)采取實(shí)質(zhì)性的、主要的整改措施，就不宜認(rèn)定為“拒不改正”。以燃?xì)夤緸槔?，大量燃?xì)夤艿涝O(shè)施占壓圈占隱患、老舊高風(fēng)險(xiǎn)燃?xì)夤艿涝O(shè)施更新改造等隱患整改時(shí)，在協(xié)調(diào)、手續(xù)、用地、路由等方面存在很多客觀困難，導(dǎo)致整改需要的時(shí)間比較長，且存在較大的不確定性。

總體來說，要認(rèn)真研究環(huán)境保護(hù)“按日計(jì)罰”的經(jīng)驗(yàn)和不足，把安全生產(chǎn)“按日計(jì)罰”制度設(shè)計(jì)好、執(zhí)行好，充分起到破除“守法成本高、違法成本低”的頑疾的功效，在微觀層面統(tǒng)籌好安全和發(fā)展。

（一）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門

1.   應(yīng)盡快制定頒布實(shí)施“按日計(jì)罰”辦法。

2.   對“按日計(jì)罰”的執(zhí)法程序、細(xì)則等進(jìn)一步明確，做到精準(zhǔn)執(zhí)法。

3.   實(shí)施“按日計(jì)罰”后應(yīng)定期進(jìn)行評估，不斷完善和改進(jìn)，尤其應(yīng)設(shè)計(jì)好救濟(jì)途徑和方式，既不“放過一個(gè)壞人”，也不“冤枉一個(gè)好人”。

（二）生產(chǎn)經(jīng)營單位

1.   建立健全優(yōu)化安全生產(chǎn)隱患排查和治理制度。

2.   開展全面的隱患排查和治理，對一時(shí)難以整改的隱患要制定管控措施和治理方案，并如實(shí)做好記錄，做到底數(shù)清、風(fēng)險(xiǎn)明、措施有。

（三）行業(yè)社會(huì)團(tuán)體

1.   調(diào)研本行業(yè)安全生產(chǎn)隱患排查和治理現(xiàn)狀，尤其是人力、財(cái)務(wù)、物資、時(shí)間等投入，提出隱患改正定額的概念、定義等。

2.   整合行業(yè)資源，為生產(chǎn)經(jīng)營單位提供支持服務(wù)，促進(jìn)隱患改正。