——對兩起煤礦事故查處的一些看法 長期違規(guī)生產(chǎn)，評估順利過關(guān) 2003年10月19日，某市一小煤礦非法越界開采發(fā)生重大透水事故，造成7人死亡；事故發(fā)生前的10月16日，該煤礦通過了某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評估，評估結(jié)論為B。無獨有偶，12月11日，該市又一小煤礦非法越界進(jìn)入已關(guān)閉的毗鄰礦井采煤發(fā)生重大火災(zāi)事故，造成9人死亡、2人受傷；事故發(fā)生前的11月25日，這家小煤礦也通過了某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評估，評估結(jié)論也是B。這兩起煤礦重大事故發(fā)生后，某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的辦事處分別派出9人，并組織某市有關(guān)部門的數(shù)人組成事故調(diào)查組，對事故進(jìn)行調(diào)查，提交了事故調(diào)查報告。 煤礦透水事故調(diào)查報告稱：“某縣安監(jiān)局9月26日檢查發(fā)現(xiàn)該礦正在（后來發(fā)生事故的煤層非法超層越界）掘進(jìn)，但沒有做出責(zé)令停止作業(yè)的處理決定”，事故的間接原因“煤礦企業(yè)業(yè)主法制意識淡薄，置國家法律政令于不顧，利令智昏，長期組織違規(guī)生產(chǎn)、非法越界開采。礦井防治水工作不落實。忽視井下探放水，對透水預(yù)兆未引起重視。礦井技術(shù)管理薄弱。職工的安全教育培訓(xùn)工作流于形式，未按規(guī)定對礦井職工進(jìn)行培訓(xùn)，職工安全素質(zhì)低。某縣煤炭管理部門，對煤礦安全檢查不到位，安全監(jiān)管不力?！? 煤礦火災(zāi)事故調(diào)查報告稱：事故間接原因主要有“煤礦業(yè)主受利益驅(qū)使，長期對資源進(jìn)行非法開采。監(jiān)管上的漏洞致使非法開采行為長期得不到制止。該礦在盜采資源過程中，未采取基本的安全保障措施，安全投入嚴(yán)重不足，安全管理十分混亂。該礦自然發(fā)火頻繁。未建立安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，沒有設(shè)置負(fù)責(zé)安全、生產(chǎn)、調(diào)度等管理工作的部門，井下工作僅由幾名負(fù)責(zé)人直接安排，隨意性大，安全管理極為混亂。煤礦主要負(fù)責(zé)人缺乏專業(yè)技術(shù)知識，技術(shù)管理混亂。職工安全教育、培訓(xùn)工作弄虛作假，特種作業(yè)人員無證上崗，職工安全素質(zhì)低，安全意識差。地方人民政府及其負(fù)責(zé)煤礦安全管理的部門沒有認(rèn)真履行安全管理職責(zé)。” 事故原因列出，評估責(zé)任卻無 兩份事故調(diào)查報告都提出了對事故礦的業(yè)主、礦長追究刑事責(zé)任，對地方政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人追究行政責(zé)任，進(jìn)行嚴(yán)肅處理的意見。發(fā)生事故的兩家小煤礦都沒有自己的技術(shù)人員，兩家小煤礦的技術(shù)負(fù)責(zé)人是煤礦業(yè)主外聘的某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)所屬培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和某國有大煤礦的工作人員。事故調(diào)查報告對兩家煤礦的技術(shù)負(fù)責(zé)人提出的處理意見都是解聘并數(shù)千元經(jīng)濟(jì)處罰。透水事故調(diào)查報告沒有提及煤礦通過某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評估，其評估等級為B的安全評估事實和評估結(jié)論；火災(zāi)事故調(diào)查報告也沒有提及煤礦通過某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評估，其評估等級為B的安全評估事實和評估結(jié)論。 拿到事故調(diào)查報告后，某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的辦事處按照兩份事故調(diào)查報告的意見，很快作出了處理決定，要求地方人民政府迅速落實對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)的責(zé)任追究，事故處理結(jié)案了。 這兩起煤礦重大事故的處理在當(dāng)?shù)匾鹆撕艽鬆幾h：一是某煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的辦事處派出9人參加事故調(diào)查組，而其他有關(guān)部門在事故調(diào)查組卻只有數(shù)人，其目的何在？二是對煤礦安全擁有全部監(jiān)察職權(quán)的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其辦事處無人對煤礦事故負(fù)責(zé)，在煤礦安全方面無職無權(quán)的地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門卻因煤礦事故被追究行政責(zé)任。三是地方人民政府應(yīng)當(dāng)如何管理才能搞好煤礦安全生產(chǎn)工作？四是煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人對煤礦安全生產(chǎn)負(fù)什么責(zé)任，事故處理時應(yīng)當(dāng)如何處理技術(shù)負(fù)責(zé)人？ 專業(yè)評估過關(guān)，焉能責(zé)令停產(chǎn) 《煤礦安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定“國家對煤礦安全實行監(jiān)察制度。國務(wù)院決定設(shè)立的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，依照本條例的規(guī)定對煤礦實施安全監(jiān)察”。《條例》對煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)和煤礦安全監(jiān)察的內(nèi)容，以及對煤礦的罰則，作出了詳細(xì)的規(guī)定?！稐l例》的規(guī)定明白無誤地表明，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有對煤礦安全的全部監(jiān)察職權(quán)。 縣級以上地方各級人民政府按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定“加強對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)”，在煤礦安全生產(chǎn)方面的職責(zé)主要是《條例》規(guī)定的“支持和協(xié)助煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法對煤礦實施安全監(jiān)察”。縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定“對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理”。據(jù)此，在煤礦安全生產(chǎn)方面，地方各級人民政府安監(jiān)部門的職責(zé)主要是“支持和協(xié)助煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)對煤礦實施安全監(jiān)察”，并對煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的煤礦安全監(jiān)察工作實施安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的監(jiān)督、協(xié)調(diào)，沒有任何對煤礦安全實施監(jiān)察的職責(zé)和權(quán)力。 按照中央政府的安排部署，本文中的市、區(qū)（縣）兩級政府組織開展了煤礦安全生產(chǎn)專項整治，以解決煤礦安全生產(chǎn)工作中的諸多深層次問題，加強煤礦安全工作。兩級政府的有關(guān)部門履行職責(zé)，責(zé)令未通過煤礦安全生產(chǎn)專項整治驗收的煤礦停產(chǎn)整頓，對煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作提供了大力支持和協(xié)助。本文提到的兩家發(fā)生重大事故的煤礦，都沒有通過兩級政府組織的煤礦安全整治驗收，應(yīng)當(dāng)停產(chǎn)整頓。但兩家煤礦都通過了煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評估，是基本安全的礦井。在專業(yè)的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)已經(jīng)得出礦井安全評估等級為B的情況下，地方政府有關(guān)部門要求煤礦停產(chǎn)整頓的指令顯得蒼白無力。在一定程度上造成了兩家煤礦不顧地方政府有關(guān)部門的指令，擅自組織生產(chǎn)，最終導(dǎo)致事故的發(fā)生。 機(jī)構(gòu)層級交叉，部門職責(zé)模糊 而兩起煤礦事故處理中，由煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)組織的事故調(diào)查組以當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)監(jiān)督管理部門沒有認(rèn)真履行對煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)為由，對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的負(fù)責(zé)人給予了行政警告或記過的處分。出現(xiàn)了既是支持、協(xié)助者同時又是監(jiān)督、協(xié)調(diào)者的地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門被受支持、協(xié)助和監(jiān)督、協(xié)調(diào)的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)追究行政責(zé)任的奇怪現(xiàn)象。 擁有對煤礦安全監(jiān)察的全部職責(zé)和權(quán)力的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒有任何人因煤礦重大事故受到責(zé)任追究，應(yīng)當(dāng)理解為煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行了對煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)察職責(zé)。但是，兩起煤礦重大事故發(fā)生了，而且都是在煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)通過對其安全評估后不久發(fā)生的事故。從事故調(diào)查報告對事故原因的分析可以看出，兩家煤礦在煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全評估中無論如何也不能得到評估等級為“B”的結(jié)論。對這兩家煤礦進(jìn)行安全評估的煤礦安全監(jiān)察人員是否應(yīng)當(dāng)對其失職承擔(dān)責(zé)任呢？在事故處理中，我們卻沒有見到對煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是否有責(zé)任的只言片語，也沒有追究煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)任何人的責(zé)任。沒有任何煤礦安全監(jiān)察職責(zé)和權(quán)力的地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門卻因“沒有認(rèn)真履行對煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)”而受到責(zé)任追究。于是，另一個奇怪現(xiàn)象出現(xiàn)了。 如此只對沒有煤礦安全監(jiān)察職權(quán)的“沒有認(rèn)真履行對煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)”的安監(jiān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究，卻不追究煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)在煤礦安全評估中失職的人員和應(yīng)對煤礦實施安全監(jiān)察職責(zé)的人員的責(zé)任，是不公正的責(zé)任追究。而且，按照我國的行政管理體制，在煤礦事故處理中，即使煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是國家垂直管理而安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實行分級管理，被監(jiān)督、協(xié)調(diào)的部門對監(jiān)督、協(xié)調(diào)的部門進(jìn)行處理也是不妥的。地方政府及其有關(guān)部門按照《條例》的要求加強煤礦安全管理，支持、協(xié)助煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作，卻因煤礦事故受到責(zé)任追究；有職有權(quán)的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)疏于對小煤礦的安全監(jiān)察卻無任何責(zé)任，把地方政府特別是其安監(jiān)部門推上了兩難境地。面對煤礦事故處理中的這一兩難處境，個別地方政府做出了采取種種措施關(guān)閉所有小煤礦的極端作法。人們不禁要問，承擔(dān)著對煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)在本行政區(qū)域內(nèi)的煤礦安全監(jiān)察工作進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)的實施安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理職能的地方人民政府安監(jiān)部門，因煤礦安全生產(chǎn)被煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理，誰來監(jiān)督煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作？ 技術(shù)資料造假，評估以虛斷實 在煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制體系中，煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)具體領(lǐng)導(dǎo)煤礦的安全技術(shù)工作，對煤礦的安全生產(chǎn)負(fù)技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。包括組織制定煤礦安全技術(shù)規(guī)程并貫徹執(zhí)行；煤礦掘進(jìn)時的安全設(shè)計審查和開采前的驗收；協(xié)助礦長組織安全檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的重大隱患，負(fù)責(zé)制定整改計劃，組織有關(guān)部門實施；對從業(yè)人員進(jìn)行經(jīng)常性的安全技術(shù)教育；在煤礦技術(shù)圖紙上正確反映煤礦生產(chǎn)作業(yè)情況等。 國家煤礦安全監(jiān)察局確定煤礦安全評估內(nèi)容包括安全生產(chǎn)責(zé)任制、規(guī)章制度、安全投入、安全管理機(jī)構(gòu)和人員配備、有關(guān)人員安全資質(zhì)、工人安全教育培訓(xùn)、儀器設(shè)備安全標(biāo)志等煤礦安全生產(chǎn)保障和礦井“一通三防”、防治水、采煤安全、掘進(jìn)安全、機(jī)電安全、運輸安全等煤礦生產(chǎn)系統(tǒng)兩個方面。對照國家煤礦安全評估內(nèi)容和煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人的安全技術(shù)職責(zé)，可以說任何煤礦要想通過煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全程度評估，煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人至關(guān)重要。煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人組織編（繪）制的“一通三防”、防治水等煤礦生產(chǎn)系統(tǒng)的技術(shù)圖紙資料，是煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)評估時的基礎(chǔ)資料，這些基礎(chǔ)資料如果沒有通過評審，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)不會對煤礦進(jìn)行實地安全評估。 顯然，本文中的兩家煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人都在技術(shù)圖紙資料中隱瞞了煤礦非法超層越界開采事實，編造了虛假的煤礦生產(chǎn)系統(tǒng)安全技術(shù)資料、煤礦安全保障方面的規(guī)章制度和從業(yè)人員安全培訓(xùn)資料，欺騙煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，使煤礦順利地通過了安全程度評估，拿到了對抗當(dāng)?shù)卣M織的煤礦安全生產(chǎn)專項整治、非法組織生產(chǎn)經(jīng)營活動的通行證，以致釀成了兩起重大事故的慘劇。兩家煤礦的技術(shù)負(fù)責(zé)人都對事故發(fā)生負(fù)有重要的技術(shù)責(zé)任，在事故處理中卻只進(jìn)行了解聘并幾千元罰款的處理，處理的情況也沒有告之兩位技術(shù)人員所在的單位，這與其造假獲得的收益之間存在巨大的差距，讓人十分費解。對煤礦技術(shù)負(fù)責(zé)人如此輕描淡寫的處理，實質(zhì)上是對煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制的否定，將間接地鼓勵更多的人參與煤礦安全技術(shù)造假，欺瞞煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門，釀成更多的煤礦事故。