關(guān)于《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法(草案)》的說(shuō)明
——2009年10月27日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議上
國(guó)務(wù)院法制辦公室主任
曹康泰
全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：
我受?chē)?guó)務(wù)院委托，現(xiàn)對(duì)《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法（草案）》作說(shuō)明。管道運(yùn)輸作為現(xiàn)代五大運(yùn)輸方式之一，承擔(dān)著我國(guó)大部分原油和天然氣的運(yùn)輸，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)民生、社會(huì)安定和國(guó)防建設(shè)發(fā)揮重要的保障作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)油氣資源需求的快速增長(zhǎng)，我國(guó)干線管道的總長(zhǎng)度迅速增加，國(guó)際原油管道陸續(xù)建成后，我國(guó)干線管道總長(zhǎng)度將進(jìn)一步增加，形成規(guī)模較大、跨國(guó)境和跨區(qū)域的輸油氣干線管網(wǎng)。黨和政府歷來(lái)高度重視管道保護(hù)工作。國(guó)務(wù)院于1989年發(fā)布實(shí)施了《石油天然氣管道保護(hù)條例》，并于2001年對(duì)該條例進(jìn)行了修訂?，F(xiàn)行條例對(duì)保護(hù)管道設(shè)施安全，維護(hù)國(guó)家能源安全和公共安全發(fā)揮了積極作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)不斷加快，管道保護(hù)的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，管道保護(hù)出現(xiàn)一些新的問(wèn)題，迫切需要制定石油天然氣管道保護(hù)的專門(mén)法律。一是隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷加快，許多當(dāng)年遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)居住區(qū)的管道已經(jīng)被居民樓、學(xué)校、醫(yī)院、商店等建筑物包圍，甚至大量被非法占?jí)海?jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展與管道保護(hù)之間的矛盾更加尖銳、復(fù)雜，亟須建立管道建設(shè)與土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)的制度。二是管道安全運(yùn)行的外部環(huán)境非常嚴(yán)峻，打孔盜油(氣)等違法犯罪行為仍然猖獗，管道特別是天然氣管道甚至成為國(guó)內(nèi)外恐怖分子攻擊的重點(diǎn)目標(biāo)，為了維護(hù)公共安全，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化管道運(yùn)行中的保護(hù)措施，建立更加有效的管道保護(hù)制度。三是管道與鐵路、公路、河道等工程存在大量交叉，形成的相遇關(guān)系非常復(fù)雜，同時(shí)，管道在建設(shè)、巡護(hù)、檢測(cè)、搶修過(guò)程中，與管道沿線土地或者設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人發(fā)生大量的民事法律關(guān)系，按照立法法的要求，這些民事法律關(guān)系需要通過(guò)制定法律切實(shí)予以規(guī)范。四是隨著國(guó)際原油管道的陸續(xù)建成，管道在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)民生方面的作用將日益顯著，而我國(guó)管道保護(hù)缺乏專門(mén)的法律規(guī)范，與我國(guó)能源大國(guó)的地位不相適應(yīng)。因此，為了進(jìn)一步保護(hù)石油天然氣管道，保障石油天然氣輸送安全和公共安全，維護(hù)國(guó)家能源安全，確有必要制定《石油天然氣管道保護(hù)法》。一是為了發(fā)揮國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)對(duì)石油天然氣的行業(yè)管理職能，承擔(dān)起主管全國(guó)石油天然氣管道的工作，草案規(guī)定：國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)依照本法的規(guī)定主管全國(guó)管道保護(hù)工作，負(fù)責(zé)組織編制并實(shí)施全國(guó)管道發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，協(xié)調(diào)跨省、自治區(qū)、直轄市管道的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行涉及管道保護(hù)的重大問(wèn)題，指導(dǎo)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門(mén)的管道保護(hù)工作。同時(shí)，草案相應(yīng)規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人民政府能源主管部門(mén)在管道保護(hù)中的職責(zé)。二是為了充分發(fā)揮管道經(jīng)過(guò)地區(qū)的地方人民政府對(duì)管道保護(hù)的職能，草案規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域管道保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，督促有關(guān)部門(mén)依法履行管道保護(hù)的職責(zé)，支持管道建設(shè)項(xiàng)目在本行政區(qū)域的實(shí)施，組織排除管道保護(hù)距離內(nèi)的重大外部安全隱患。同時(shí)，考慮到設(shè)區(qū)的市級(jí)和縣級(jí)人民政府多數(shù)尚沒(méi)有專門(mén)的能源主管部門(mén)，為了把管道保護(hù)工作落到實(shí)處，草案沿用了現(xiàn)行的由市級(jí)、縣級(jí)人民政府指定的部門(mén)主管管道保護(hù)工作的有效做法，并具體規(guī)定了指定部門(mén)在管道保護(hù)工作中的具體職責(zé)。三是為了充分發(fā)揮公安、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等有關(guān)部門(mén)在管道保護(hù)中的職能，建立各部門(mén)各負(fù)其責(zé)的管道保護(hù)體制，草案規(guī)定：公安、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等有關(guān)部門(mén)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)管道保護(hù)的相關(guān)工作。四是為了落實(shí)管道企業(yè)作為安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的責(zé)任，草案規(guī)定：管道企業(yè)要遵守有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)的法律、行政法規(guī)和國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，并依法接受有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理；建立健全本企業(yè)有關(guān)管道保護(hù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和崗位操作規(guī)程，并組織實(shí)施；宣傳管道保護(hù)知識(shí)，組織進(jìn)行管道巡護(hù)、維修和檢測(cè)；制定本企業(yè)管道事故應(yīng)急預(yù)案，并報(bào)所在地縣級(jí)人民政府主管管道保護(hù)工作的部門(mén)備案，配備搶險(xiǎn)救援人員和設(shè)備，并定期進(jìn)行管道事故應(yīng)急救援演練；同時(shí)履行其他管道保護(hù)的相關(guān)義務(wù)。三、關(guān)于管道的規(guī)劃與建設(shè)一是為了從源頭上理順管道建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)之間的關(guān)系，避免因規(guī)劃不協(xié)調(diào)產(chǎn)生危害管道和公共安全的隱患，草案規(guī)定：國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要組織編制全國(guó)管道發(fā)展規(guī)劃。管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國(guó)管道發(fā)展規(guī)劃編制管道建設(shè)規(guī)劃，并報(bào)送擬建管道所在地縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)將符合要求的管道建設(shè)規(guī)劃依法納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃。二是為了保障管道建設(shè)的順利進(jìn)行，并保障管道在建設(shè)環(huán)節(jié)即符合管道保護(hù)的各項(xiàng)要求，草案規(guī)定：管道建設(shè)的選線應(yīng)當(dāng)符合管道保護(hù)和公共安全的要求，避開(kāi)地震活動(dòng)斷層和容易發(fā)生洪災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域，與建筑物、構(gòu)筑物以及其他基礎(chǔ)設(shè)施保持符合本法及有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求規(guī)定的保護(hù)距離；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或者履行備案手續(xù)，并符合開(kāi)工條件的管道項(xiàng)目的建設(shè)，任何單位和個(gè)人不得非法阻礙；管道企業(yè)按有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定，選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理、檢驗(yàn)檢測(cè)單位從事管道工程建設(shè)；管道建設(shè)涉及穿跨越各種基礎(chǔ)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)遵守本法及有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。三是為了保障管道建成后符合管道保護(hù)的要求，草案規(guī)定，管道建成后應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行竣工驗(yàn)收；竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)審查管道是否符合本法規(guī)定的管道保護(hù)的要求。管道經(jīng)驗(yàn)收合格，方可交付使用。管道竣工驗(yàn)收合格的60日內(nèi)，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)將竣工測(cè)量圖報(bào)所在地縣級(jí)以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門(mén)備案。四、關(guān)于管道運(yùn)行中的保護(hù)措施為了更加有效地保護(hù)管道及其運(yùn)行安全，草案規(guī)定了以下四類保護(hù)措施：一是為了保障管道建成后的安全運(yùn)行，及時(shí)、有效地防范和處理管道事故，草案規(guī)定：管道投入運(yùn)行后，管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)管道存在外部安全隱患的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)排除；管道企業(yè)對(duì)運(yùn)行的管道進(jìn)行巡護(hù)、維修、檢測(cè)，有關(guān)單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)給予必要的便利；發(fā)生管道事故，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)本企業(yè)管道事故應(yīng)急預(yù)案，采取有效措施消除或者減輕事故危害，并依法及時(shí)向有關(guān)部門(mén)報(bào)告；對(duì)管道泄漏的石油和因搶修排放的石油，由管道企業(yè)回收、處理，任何單位和個(gè)人不得侵占、盜竊、哄搶。二是規(guī)定禁止各類直接危害管道的行為。草案規(guī)定：禁止擅自開(kāi)啟、關(guān)閉管道閥門(mén)，采用移動(dòng)、切割、打孔、砸撬、拆卸等手段破壞管道，移動(dòng)、毀損、涂改管道標(biāo)志，在上方架設(shè)電力線路、通信線路或者在儲(chǔ)氣庫(kù)構(gòu)造區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行工程挖掘、工程鉆探、采礦的行為。三是根據(jù)各類行為對(duì)管道的危害程度，以及發(fā)生管道事故可能對(duì)沿線地區(qū)公共安全造成的影響，草案分別規(guī)定了管道中心線兩側(cè)不同地域范圍內(nèi)，禁止從事的危害管道的行為。根據(jù)管道安全保護(hù)的技術(shù)要求，分別規(guī)定了不同的保護(hù)距離。四是為了在保護(hù)管道的同時(shí)，盡可能減少對(duì)沿線地區(qū)正常經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的影響，草案對(duì)保護(hù)距離內(nèi)可能危害管道的行為沒(méi)有完全禁止，而是規(guī)定：涉及管道專用隧道的施工作業(yè)，經(jīng)主管管道保護(hù)工作的部門(mén)批準(zhǔn)方可實(shí)施；涉及管道的其他施工作業(yè)，由主管管道保護(hù)工作的部門(mén)組織施工單位與管道企業(yè)協(xié)商，協(xié)商不成的由主管管道保護(hù)工作的部門(mén)組織進(jìn)行安全評(píng)審，并作出是否批準(zhǔn)作業(yè)的決定。五、關(guān)于管道與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理實(shí)踐中管道建設(shè)工程與其他各種建設(shè)工程存在大量交叉，相遇關(guān)系十分復(fù)雜。為了減少管道建設(shè)中的工程爭(zhēng)議，節(jié)約建設(shè)成本，保障管道建設(shè)、運(yùn)行中的安全，草案從以下三個(gè)方面對(duì)相遇關(guān)系進(jìn)行規(guī)范：一是明確了處理管道與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的原則，即：管道與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理，法律有明確規(guī)定的，依照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；法律沒(méi)有規(guī)定的，建設(shè)工程雙方應(yīng)當(dāng)相互協(xié)商；后開(kāi)工的建設(shè)工程服從先開(kāi)工或者已建成的建設(shè)工程；同時(shí)開(kāi)工的建設(shè)工程，后批準(zhǔn)的建設(shè)工程服從先批準(zhǔn)的建設(shè)工程；建設(shè)工程各方應(yīng)當(dāng)為對(duì)方提供必要的便利。二是新建、改建、擴(kuò)建管道與其他已建工程相遇，需要其他已建工程改建、搬遷、增加防護(hù)設(shè)施的，或者管道通過(guò)正在建設(shè)的其他工程，需要其預(yù)留管道通道、預(yù)建管道通過(guò)設(shè)施的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此增加的費(fèi)用。同時(shí)，按照對(duì)等原則，其他新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目與管道相遇，需要管道改建、搬遷、增加防護(hù)設(shè)施，或者預(yù)留通道、預(yù)建相關(guān)設(shè)施的，其他工程建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此增加的費(fèi)用。三是管道與其他建設(shè)工程相遇并同時(shí)施工的，雙方應(yīng)當(dāng)協(xié)商制定施工方案并簽訂安全防護(hù)協(xié)議，指派專門(mén)人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、指導(dǎo)對(duì)方施工。在工程相遇的區(qū)段，一方或者雙方按照設(shè)計(jì)規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)方采取特殊防護(hù)措施的，提出要求的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此增加的費(fèi)用。為了完善法律責(zé)任，加大對(duì)違法行為的處罰力度，保障法律的實(shí)施，草案對(duì)危害管道的不同違法行為規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。對(duì)于嚴(yán)重危害管道的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；對(duì)管道保護(hù)距離內(nèi)違法修建的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施限期拆除或者清除，逾期未拆除或者清除的，由縣級(jí)以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門(mén)組織拆除或者清除；并區(qū)分違法行為對(duì)管道的危害程度，對(duì)違法行為主體規(guī)定了相應(yīng)的罰款數(shù)額。對(duì)于本法實(shí)施前在管道保護(hù)距離內(nèi)已建成的人口密集的場(chǎng)所和易燃易爆物品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)儲(chǔ)存場(chǎng)所，由所在地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)行搬遷、清理或者采取必要的防護(hù)措施。需要已建成的管道改建、搬遷、加固的，應(yīng)當(dāng)與管道企業(yè)協(xié)商確定補(bǔ)償方案。為了進(jìn)一步加強(qiáng)管道保護(hù)工作，法制辦從2005年開(kāi)始著手草案的研究起草工作。在起草過(guò)程中，總結(jié)現(xiàn)行《石油天然氣管道保護(hù)條例》的實(shí)施情況，認(rèn)真調(diào)查研究我國(guó)管道保護(hù)中存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外管道保護(hù)相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，起草了《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法(征求意見(jiàn)稿)》，并多次征求有關(guān)部門(mén)和單位以及省、自治區(qū)、直轄市政府的意見(jiàn)，還多次召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)、座談會(huì)、專家論證會(huì)。國(guó)家能源局成立后，又會(huì)同能源局對(duì)征求意見(jiàn)稿進(jìn)行反復(fù)研究修改，形成了《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法(草案)》。草案已經(jīng)國(guó)務(wù)院第78次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)。《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法(草案)》和以上說(shuō)明是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。
