隨著《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2021版）和《污染影響類建設項目重大變動清單》（環(huán)辦環(huán)評函【2020】688號）的發(fā)布與實施，環(huán)評制度與許可制度在銜接上的矛盾越來越大，問題越來越多?！董h(huán)評名錄》基于“建設項目”，而《許可證名錄》基于“排污單位”，兩者的“基準”與生俱來便不一致，內在矛盾難以調和。

本文試圖通過案例來探討和剖析環(huán)評、驗收和排污許可三種環(huán)保制度在銜接方面存在的問題，并嘗試提出解決方案。

為了便于剖析制度銜接方面的問題，特采用如下事例說明：

1.  企業(yè)是否可以多次開展如上的擴建活動而不需要環(huán)評？

2.  如上的擴建活動是否需要納入排污許可證，如果需要，怎么才能納入？

3.  假設企業(yè)已批一個“年產20萬件的建設項目”（年用18噸非溶劑型低VOCs含量涂料），在開展竣工環(huán)保驗收之前，企業(yè)又實施了“年用9t水性涂料”的建設內容，請問：

4.  “建設項目”是否都需要獲得發(fā)改委或經信委等主管機構的備案，沒有備案的項目是否算建設項目？

如上的問題用抽象但共性的語言可表述為：

●  未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動行為”如果不用環(huán)評，是否可以反復建設，而不用審批？

●  未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動行為”無需環(huán)評和驗收，其許可證需要變更嗎，如何變更？

●  驗收時未納入《環(huán)評名錄》、豁免環(huán)保手續(xù)的“變動行為”是否可納入驗收范圍，是否會構成“重大變動”或“非重大變動”，而影響驗收？

● “建設項目”與“排污單位”之間的矛盾是否可以有效統(tǒng)一？

這些問題是孤例嗎？顯然不是。按照《環(huán)評名錄》，單單“年用非溶劑型低VOCs含量涂料10噸以下”涉及的行業(yè)多達24個，如“金屬制品業(yè)、汽車制造業(yè)、家具制造業(yè)”等等。

除此之外，凡是基于產能、規(guī)模、工藝、面積、用量等來判定環(huán)評文件類型的情形，均有如上問題，比如對于面積5000平米的限定，涉及3個行業(yè)（學校、福利院、養(yǎng)老院，汽車摩、托車檢維修和批發(fā)、零售市場）。

那么，基于縱向的“行業(yè)”劃分與橫向的“產能、規(guī)模、工藝、面積、用量”等來判定環(huán)評文件類型合理嗎？該分類針對的是“建設項目”，還是“排污單位”呢？

1.  未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動行為”如果不用環(huán)評，是否可以反復建設，而不用審批？

顯然不可以，否則建設單位一定會對項目進行“拆分”建設，導致環(huán)境影響得不到管控。

解決途徑有兩個： 

2.  未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動行為”無需環(huán)評和驗收，其許可證需要變更嗎，如何變更？

或許有人認為未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動行為”根本不需要申領許可證，但實際上，所有的“固定污染源”都需要納入排污許可管理，盡管在形式上有所差異：重點管理、簡化管理，或登記管理。因為不納入許可證就無法納入運營期正常監(jiān)管，如以上事例中的“年用9t水性涂料項目”，顯然涉及排放量的增加，理應納入排污許可管理。

在上海，可以通過編制《非重大環(huán)境影響分析報告》，作為許可證變更的依據（這是上海環(huán)評的改革成果，非常契合實際，為上海的改革創(chuàng)新點贊）。但是，按照部里《重大變動清單》的要求，“變動”只適用于“驗收”之前，驗收后的項目根本不應該走“重大或非重大”的流程（道理也簡單，驗收后的變動都屬于改擴建行為，應該走另外一個建設項目的環(huán)保流程，否則可能會跟環(huán)評法的精神不符）。

但是，如果未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動行為”構成了“重大變動”，該如何變更許可證呢？按照不同時段的情形來分析：

所以，未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動行為”如何更新申領排污許可證，依據什么變更？這一問題目前無解。

建議參考上海的做法，編制《非重大環(huán)境影響分析報告》，且適用時段可延續(xù)到驗收之后，來變更許可證（《環(huán)評法》中對于變動的時段并未明確在驗收前）?；蚴峭ㄟ^企業(yè)自主申明，如同環(huán)評的告知承諾一樣，企業(yè)可直接申請許可證的變更。

3.  驗收時未納入《環(huán)評名錄》，豁免環(huán)保手續(xù)的“變動行為”是否可納入驗收范圍，是否會構成“重大變動”或“非重大變動”，而影響驗收？

驗收時未納入《環(huán)評名錄》的“變動行為”是可以納入驗收范圍的，但前提是該“變動行為”未構成“重大變動”。構成重大變動的行為，按照當前的管理要求無法納入驗收，而是要重新環(huán)評。對于可能構成“重大變動”的變動行為，如果本來就是豁免環(huán)保流程的，建議不要納入正在驗收的項目，而作為一個新的“建設項目”。

構成“非重大變動”的，可通過編制《非重大變動環(huán)境影響分析報告》，納入驗收。

所以豁免環(huán)保流程的“建設項目”，建議走獨立的“建設項目”程序，不要混入其它項目的驗收過程，否則容易構成重大變動。

如上的問題與疑惑，回歸本質來思考的話，主要聚焦于如何開展環(huán)境監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)管的目的是什么。環(huán)評名錄與非重大都是聚焦在“建設項目”，而非“排污單位”，而許可證的許可對向是排污單位。建設項目與排污單位的割裂與矛盾，是導致如上問題的根源。

1.  兩大矛盾

（1）建設項目與排污單位的矛盾

一個排污單位，可能實施過多個建設項目。一個排污許可證可能包括多個建設項目環(huán)評的內容。

環(huán)評的正式說法是“建設項目環(huán)境影響評價”，評價的對向是“建設項目”而非“排污單位”。但是排污許可的許可對向是“排污單位”，兩者有本質的差異。

比如在行業(yè)判斷上,一個排污單位可能開展多個建設項目，如果某汽車零配件企業(yè)，首先實施了方向盤的注塑項目（塑料制品業(yè)292），又開展了輪胎的生產項目（橡膠制品業(yè)291），還實施了電子電器產品制造（電子器件制造業(yè)397）等等。每個獨立的建設項目其行業(yè)類型都不同，但是整個企業(yè)卻是汽車零部件及配件制造業(yè)367。

那么在環(huán)評文件類型判定上，在排放標準的執(zhí)行上，在排污許可申領時，應該按照哪個行業(yè)呢，這種情形是否構成了“跨行業(yè)”呢？

此外，單個建設項目在環(huán)評審批時會獲得排放總量，在驗收時也需要復核該建設項目是否滿足總量要求。但是排污許可證給出的許可量是“排污單位”多個建設項目總量的加和，按照排污許可管理，單個建設項目超環(huán)評的總量，而整個排污單位不超許可量的情形，并不構成超排污許可排污，并不是違法行為。如果在驗收時出現(xiàn)建設項目超總量，但企業(yè)整體不超許可證許可量的情形，是否可判定企業(yè)構成違法，或是不滿足驗收條件呢？顯然不能，因為排污許可證是企業(yè)運營期的主要執(zhí)法依據，企業(yè)的排污量未超過許可證要求。

比如面積是4500m2使用油漆的汽修廠，按照《環(huán)評名錄》可不必辦理環(huán)評手續(xù)（營業(yè)面積5000 m2及以上且使用溶劑型涂料的，需要做環(huán)評表），企業(yè)先后在同一經營場所租賃兩個緊鄰的地塊先后實施兩期的汽修項目，兩個項目面積都是4500 m2。按照《環(huán)評名錄》，兩次建設內容都不必辦理環(huán)評手續(xù)。但是按照《許可證名錄》（營業(yè)面積5000m2及以上且有涂裝工序的），企業(yè)需要辦理排污許可簡化管理。因為兩個《名錄》對營業(yè)面積的界定是不同的，一個針對的是建設項目（兩個項目各自的面積），另外一個是排污單位（兩個面積需要加和），除非兩個項目屬于不同生產經營場所的情形。

相同的道理，基于“建設項目”來判斷變動的性質構成“重大”還是“非重大”也不合適，因為建設項目的排污量與排污單位的排污量可能差異非常大，對建設項目構成的重大變動，對排污單位來說可能微乎其微。這樣的變動卻要重新環(huán)評其實毫無必要。

  （2）行業(yè)分類與污染物排放量的矛盾

《環(huán)評名錄》和《許可證名錄》在一個方面是一致的，那就是基于《國民經濟行業(yè)分類》判定的“行業(yè)類型”為主線，判斷環(huán)評文件類型與許可證類型。盡管如此，這兩個《名錄》其實還未完全統(tǒng)一，因為存在如上論述的矛盾。

不過環(huán)評的分類管理與排污許可的分類管理其原則是一致的：

●《環(huán)評法》：可能造成重大環(huán)境影響的，應當編制環(huán)境影響報告書，對產生的環(huán)境影響進行全面評價；可能造成輕度環(huán)境影響的，應當編制環(huán)境影響報告表，對產生的環(huán)境影響進行分析或者專項評價；對環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的，應當填報環(huán)境影響登記表。

●《許可證名錄》：對污染物產生量、排放量或者對環(huán)境的影響程度較大的排污單位，實行排污許可重點管理；對污染物產生量、排放量和對環(huán)境的影響程度較小的排污單位，實行排污許可簡化管理。對污染物產生量、排放量和對環(huán)境的影響程度很小的排污單位，實行排污登記管理。

但是，在具體操作實踐時，環(huán)評與許可證都未擺脫行業(yè)的影響。誠然，行業(yè)劃分在一定程度上是很有道理的，相同行業(yè)具有相似的產污工藝、相似的排放特征。但是，基于當前“精準治污”的要求，行業(yè)劃分太過粗獷，已經不滿足環(huán)境監(jiān)管的要求。原因如下：

●  產污情況主要跟產污工藝相關，而產污工藝可以隸屬于一個或是多個行業(yè)。比如常見的單元操作：精餾、蒸餾、萃取，常見的產污環(huán)節(jié)：貯存、裝卸、投料等等，幾乎在任何工業(yè)行業(yè)里都適用。行業(yè)的劃分未必體現(xiàn)產污工藝的“同質”，比如前文所述的汽車零配件行業(yè)，可能包含了十余種工藝（不同行業(yè)的產污工藝）。

●  另外，隨著社會分工的精細化，有些生產環(huán)節(jié)僅是一個行業(yè)的一兩個生產環(huán)節(jié)，比如電鍍等表面處理，可以配套給其它多個行業(yè)，這些環(huán)節(jié)的行業(yè)性質并不明顯。

●  此外，行業(yè)的判斷基于工藝和產品，而不是基于產能與排放量。很多簡單生產工藝，其生產規(guī)模大，排放量可能很高，而很多復雜的生產工藝，其生產規(guī)模小，排放量可能很低。即便行業(yè)性質上有相似性，但是產能與規(guī)模沒有類比性，其排放量的差異也會很大，這種一刀切的行為明顯不符合環(huán)評法和許可證管理的立法意圖。

因此，摒棄行業(yè)分類，甚至規(guī)模與工藝等，以“排污量”大?。摺碍h(huán)境影響”大?。﹣砼卸ōh(huán)評文件類型和許可證類型，勢在必行。舉例來說，單純混合分裝的大宗化學品作業(yè)過程揮發(fā)性有機物的排放量可能不低，而有化學反應的精細化工過程排放量可能很小，但是其環(huán)評文件類型卻跟環(huán)境影響大小無法掛鉤，而是基于是否有化學反應，這種情形與理與法均不符。

《許可證名錄》里對于很多行業(yè)，如果生產工藝是“單純混合或者分裝”，其許可證類型可以降低一級或是兩級，由重點管理調整為簡化管理，甚至登記管理?！对S可證名錄》有13個行業(yè)提到了“單純混合或者分裝”，其中有11個行業(yè)為“登記管理”。顯然這一判定原則并不合理，因為“單純混合或者分裝”與排污沒有直接關系。很多藥企，自己都不敢相信納入了登記管理，因為可能使用和排放了很多丙酮或是乙醇等醫(yī)藥行業(yè)常用的溶劑。

《許可證名錄》里除行業(yè)分類之外，特別提出了通用工序的分類要求，是很贊的，充分體現(xiàn)了對排污同質化的尊重，許可證類型按照產污工藝來比行業(yè)其實更科學，但最終本質應該按照污染物排放量來定。許可證類型按照行業(yè)分類需要讓位于產污工藝，最終落腳在排污大?。?/span>

另外，或許有人質疑環(huán)評預測的污染物排放量是否足夠精準，是否跟事實一致，其實目前排污許可證的許可證量就是基于環(huán)評的預測量，其真實性已經不容置疑，完全具有了操作性。環(huán)評及排污許可類型均應基于污染物排放量來定。

針對不同環(huán)境質量的區(qū)域，可以提出不同的劃分標準。比如穩(wěn)定達標區(qū)域，VOCs可以設置為年排放量500kg以上為報告表，不達標區(qū)域可以從嚴50%執(zhí)行。

當然，對于涉及多種污染物排放的情形會比較復雜，這樣也可統(tǒng)一為“排污單位總污染當量值”這一唯一指標（分大氣和水兩大類）。按照《環(huán)保稅法》所附《應稅污染物和當量值表》中給出的不同污染物當量值，折算總的當量值，如以當量值最大的前5種或是10種大氣污染物，得到排污單位大氣總污染當量值。廢水這塊類似，計算相應總的污染當量值，以此劃定環(huán)評文件類型和許可證的類型。基于健康危害來管控污染物是“精準治污”的體現(xiàn)。

2.  四大統(tǒng)一

基于以上的分析，特對行業(yè)發(fā)展趨勢進行預測，未來要實現(xiàn)如下四大統(tǒng)一：

對于“四大統(tǒng)一”的論點本文不再詳細論述，馬哥的幾篇文章已有論述。具體如下：

●  關于建設項目的概念，及環(huán)評存在的問題，建議閱讀：環(huán)評何去何從——環(huán)評的困境及改革之路探討。

●  關于環(huán)評制度存在的問題，環(huán)評與許可證的統(tǒng)一，及環(huán)評改革的建議，請閱讀：環(huán)評何去何從——為環(huán)評改革諫言。

●  關于驗收存在的價值，請閱讀：環(huán)保驗收會取消嗎——驗收存在的邏輯Bug。

1.  治標：打補丁的做法

●  所有未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動行為”，可一律視為“非重大”，可通過編制《非重大環(huán)境影響分析報告》，納入驗收范圍；

●  所有未納入《環(huán)評名錄》的“建設項目”或“變動行為”，可效仿上海做法，通過編制《非重大環(huán)境影響分析報告》（將非重大變動的適用時段延伸到驗收之后），變更排污許可證。

但打補丁只能是短期行為，無法做到面面俱到，總是掛一漏萬。

2.  治本：改革創(chuàng)新的做法

將“污染物排放當量”做為唯一準繩，不再聚焦“行業(yè)”；拋棄建設項目，以排污單位為唯一評價和許可對向，按照污染物排放當量值的大小劃分排污單位的環(huán)評文件類型與許可證文件類型，便可促使環(huán)評制度與排污許可制度完美契合，還可與《環(huán)保稅法》完美統(tǒng)一。

將“竣工環(huán)保驗收”融入到企業(yè)運營期管理，因為驗收調試期企業(yè)的法律責任與義務與運營期沒有任何不同，所以驗收環(huán)節(jié)除了需要信息公開，告知公眾已進入正常運營外，已無存在必要。

在以“建設項目”為管理核心的基礎上打補丁，如同在“行業(yè)分類”上打補丁一樣，已經不能滿足環(huán)境監(jiān)管的要求。必須徹底拋棄“建設項目”和“行業(yè)分類”，最終落腳在“排污單位”和“污染物排放量”上，響應“精準治污”的要求，變革環(huán)境監(jiān)管制度，簡化環(huán)評審批流程，使污染無處遁形，使監(jiān)管沒有盲點。

1.  環(huán)評是真正意義上的行政許可嗎？

2.  不解決“建設項目”與“排污單位”的矛盾，環(huán)評制度與許可制度能完美銜接嗎？

3.  非重大變動可以多次“變動”，以便多次獲增排污量嗎？