目錄

一、引言

二、辯護的幾個要點--從張某玩忽職守案說起

三、安監(jiān)人員”法定職責“的刑法界定

（一）依“法律法規(guī)”而非技術性規(guī)范

（二）是“綜合監(jiān)管”而非屬地監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管

（三）是“監(jiān)督執(zhí)行”而非直接執(zhí)行

四、“事故調(diào)查報告”特點

（一）高度的專業(yè)技術性

（二）不可選擇及不可變更性

（三）臨時性和不可訴性

五、“事故調(diào)查報告”在刑事訴訟中的使用--即行政認定與刑事認定的關系

（一）是“依據(jù)”而非證據(jù)

（二）具體責任的轉(zhuǎn)化定性

（三）不一致時的解決路徑

六、結(jié)語

摘要

在對安監(jiān)人員的刑事追責中，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所涉及法律法規(guī)、部門規(guī)章、技術規(guī)范等規(guī)定浩如煙海，刑事訴訟中如何界定安監(jiān)人員入刑的“法定職責”是關鍵。另，鑒于其獨有的專業(yè)性、技術性、不可替代性，事故調(diào)查報告起到直接定性的重要作用。但事故調(diào)查報告也存在著不可復議、無法選擇的特點，使當事人缺少相關司法救濟途徑。本文作者通過經(jīng)辦案例，旨在初步探討刑事辯護律師在此類職務犯罪中如何從刑法視角切入，靈活地使用事故調(diào)查報告及法條規(guī)范，達到良好的辯護效果。

一、引言

近年來，隨著國家經(jīng)濟總量的不斷擴大，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營單位和從業(yè)人員數(shù)量也隨之增加，雖然安全生產(chǎn)工作取得了明顯成效，安全生產(chǎn)已呈現(xiàn)出總體比較穩(wěn)定、趨于好轉(zhuǎn)的局面，生產(chǎn)安全事故整體雖然呈逐年下降的趨勢，但各類事故的總量仍然較多，重特大事故仍時有發(fā)生給社會造成巨大的損失。據(jù)統(tǒng)計，2019年各類生產(chǎn)安全事故共死亡29519人，僅江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故一案就造成了直接經(jīng)濟損失198635.07萬元。

安全事故的發(fā)生必然引發(fā)對事故相關的責任人員追責。由于相關法律制度保護的社會關系較為復雜，違法行為導致的后果也具有多重危害性，因此組合了民事責任、行政責任、刑事責任多種法律的綜合性追責。

民事追責：是由行為人違反安全生產(chǎn)相關的約定或者因其產(chǎn)生的侵權(quán)行為引起的。違約類的追責主要有兩大類：一是生產(chǎn)經(jīng)營單位與承包單位、承租單位之間訂立的保障彼此安全的安全生產(chǎn)管理協(xié)議或設立相關條款的承包合同、租賃合同；二是生產(chǎn)經(jīng)營單位與從業(yè)人員簽訂的保障從業(yè)人員勞動安全、防止職業(yè)危害事項以及依法為從業(yè)人員辦理工傷社會保險事項的合同。侵權(quán)類的追責主要有三大類：一是生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生安全生產(chǎn)事故造成他人財產(chǎn)損失、人員傷亡的行為；二是生產(chǎn)經(jīng)營單位侵害相關人員生命健康權(quán),使其出現(xiàn)工傷包括職業(yè)病的行為，三是安全生產(chǎn)行政單位不法行政給他人的財產(chǎn)、人身等權(quán)益造成損害或損害危險的行為。

行政責任：是安全生產(chǎn)中規(guī)定最多、最具體的責任類型,是政府實現(xiàn)安全生產(chǎn)領域監(jiān)督管理職能，保證安全生產(chǎn)工作順利進行最有效、最直接的手段。目前，安全生產(chǎn)事故刑偵追責的主要規(guī)范性文件依據(jù)可以分為兩部分：一是廣義的法律，其包括《公務員法》、《行政監(jiān)察法》、《刑法》、《安全生產(chǎn)法》法律以及一系列行政法規(guī)和規(guī)章，如《煤礦安全監(jiān)察條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》、《安全生產(chǎn)領域違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》、《煤礦生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》、《安全生產(chǎn)監(jiān)憐監(jiān)察職責和行政執(zhí)法責任追究的暫行規(guī)定》等；另一部分是以《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》為代表的黨內(nèi)規(guī)章。這些規(guī)范性文件對安全生產(chǎn)監(jiān)管領域的人員的追責條件和追責處理作了不同程度的規(guī)定，成為生產(chǎn)安全監(jiān)管行政追責制度的法律基礎。

刑事追責：在對生產(chǎn)安全事故中刑事責任追究方面，受到刑事責任追究的對象主要包括事故企業(yè)和相關中介機構(gòu)人員以及涉嫌職務犯罪人員。與安監(jiān)部門相關的罪名通常為瀆職犯罪，即刑法第397條規(guī)定的濫用職權(quán)罪及玩忽職守罪。2008至2013年，全國檢察機關反瀆職侵權(quán)部門共查辦各類事故所涉瀆職犯罪案件共計4085件，涉案人數(shù)為5484人。2013年至2017年,檢察機關同步介入天津港特別重大火災爆炸事故等安全生產(chǎn)事故調(diào)查,起訴重大責任事故、危險物品肇事等犯罪1.4萬人,查處事故背后失職瀆職等職務犯罪4368人,較前五年分別上升10.4%和80.1%。

實踐中，在安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，在刑事追責方面存在諸多問題。第一，司法機關在判斷玩忽職守罪因果關系時，存在主觀臆斷明顯、不當擴大認定范圍以及混淆政治責任和法律責任等問題。第二，，追責對象也存在爭議。有觀點認為監(jiān)督管理上的過失并非導致結(jié)果的直接原因，將其定罪會造成刑法打擊面的寬泛化；另一種觀點認為，監(jiān)督主體與直接責任人對危害結(jié)果的發(fā)生有共同避免的義務，不當行使監(jiān)督職責應承擔刑事責任。兩種觀點均不無道理，實踐中。司法機關的裁決觀點也不盡一致。

通過分析可以看到，在刑事追責方面無論是理論層面上、還是實務過程中都存在爭議之處，實踐中可能會出現(xiàn)行政認定與刑事認定不一致（實踐中往往后者大于前者），或者刑事追責罪責刑不一致的后果，本文擬以筆者辦理的典型案件為例，剖析安全生產(chǎn)事故中安監(jiān)部門瀆職犯罪辯護要點。

二、辯護的幾個要點——從張某玩忽職守案談起

2015年1月31日北部省份某邊疆地區(qū)某縣某人造板企業(yè)發(fā)生燃爆事故造成6人死亡、3人受傷、財產(chǎn)損失7242437元。張某，系該縣安監(jiān)監(jiān)督管理局副局長。在本事故的事故調(diào)查報告“事故責任認定及處理建議”中將上訴人張某列為第15位，具體表述為“指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督行業(yè)管理部門、專業(yè)監(jiān)管部門對于粉塵爆炸危險企業(yè)監(jiān)督檢查力度不夠，負有領導責任，建議給予行政警告處理”，本案上張某被指控擅自修改上級文件，且沒有將文件直接下發(fā)到企業(yè)，對本次重大事故負有監(jiān)管不力之責，構(gòu)成玩忽職守罪，被一審法院一審判處有期徒刑三年、緩刑三年。被告人不服上訴，委托筆者作為其二審辯護人。

經(jīng)過筆者分析，本案中，重點法律問題為上訴人所承擔的法定職責和日常工作規(guī)范的性質(zhì)界定、所任職的安監(jiān)部門的綜合監(jiān)管與行業(yè)、屬地監(jiān)管的職責劃分、事故調(diào)查報告并未要求追究張某刑事責任但檢察機關直接指控是否合法，筆者二審作不宜構(gòu)成犯罪的無罪辯護。

二審采開庭審理，本案二審法院非常重視，中級法院副院長親自主審，與本院刑庭庭長共同組成合議庭，認真細致地聽取了辯護律師的辯護意見，筆者從刑法視角分別闡述以上幾個焦點問題。對事故調(diào)查報告的特點、在刑事訴訟中的應用向法庭提供了充分客觀的理論依據(jù)和法條規(guī)定。二審合議庭對于安全生產(chǎn)領域中的專業(yè)問題，以刑法視角進行了歸納、梳理，最終做出裁判：對上訴人免予刑事處罰。

（筆者為全國首屆注冊安全工程師，多年專注安全生產(chǎn)事故的民行法律糾紛、企業(yè)法定代表人及安監(jiān)人員的刑事辯護，在全國范圍內(nèi)辦理數(shù)起此類案件）

三、安監(jiān)人員“法定職責”的刑法界定

（一）是“法律法規(guī)”而非技術性規(guī)范性

2011年「20」號《最高人民法院關于進一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》第7條規(guī)定“認定相關人員是否違反有關安全管理規(guī)定，應當根據(jù)相關法律、行政法規(guī)，參照地方性法規(guī)、規(guī)章及國家標準、行業(yè)標準，必要時可參考公認的慣例和生產(chǎn)經(jīng)營單位制定的安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程?！绷硗猓瑢τ诎脖O(jiān)部門的法定職責的具體細化，主要規(guī)定于國家安監(jiān)總局第24號令《安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察職責和行政執(zhí)法責任追究的暫行規(guī)定》中第八條，即通過有關安全生產(chǎn)審批、建立安全生產(chǎn)責任制度、對相關人員進行教育培訓等19項。此條款列舉式地明確了安監(jiān)工作職責，即只要進行了19項內(nèi)容的工作，安監(jiān)部門即履行了法律規(guī)定的監(jiān)管職責，做到了“盡職免責”。

本案中，一審認定上訴人的過失為“發(fā)文不到位”和“未組織專家排查”辯護人提出：一、安監(jiān)人員的法定職責主要為年度執(zhí)法計劃的相關內(nèi)容，并不能將“機械地發(fā)文到企業(yè)”視為法定職責，具體到本案，“發(fā)文到企業(yè)”不符合安監(jiān)局行文規(guī)范，亦從無先例。二、為防范安全生產(chǎn)事故，國家相關管理部門會制定部門規(guī)范性文件，指導地地方安監(jiān)部門的工作，關于本案中所涉2014年國家安監(jiān)總局辦公廳所發(fā)布的73號《依靠專家查隱患促整改工作制度》。該文是由安監(jiān)總局辦公廳發(fā)文，屬一般規(guī)范性文件而非法律、行政法規(guī)，也不是部門規(guī)章，所以該規(guī)定是相關內(nèi)部工作制度，不能視為安監(jiān)人員的法定職責。該觀點在二審中得到合議庭認可。司法實踐中對于此類文件法律等級的確認是刑事辯護中的重要抓手。

（二）是“綜合監(jiān)管”而非行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管

根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定：“國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)對有關行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理;縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)對有關行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和對有關行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理的部門，統(tǒng)稱負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門?！痹摲梢?guī)定說明：第一，安全監(jiān)管部門(安監(jiān)局、安監(jiān)所)依法實施綜合監(jiān)督管理；第二，通過明確“行業(yè)和領域”主要是體現(xiàn)要強化各級政府相關部門的安全監(jiān)管職責，落實安全生產(chǎn)負責制，落實行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管的管理體制。

由此可見，在安全生產(chǎn)領域中，多個行政部門負有監(jiān)管職責，其中，安監(jiān)部門的職責為對綜合監(jiān)管，安監(jiān)部門綜合監(jiān)管性質(zhì)上是監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能；行業(yè)主管部門的直接監(jiān)管性質(zhì)上是行業(yè)監(jiān)管，落實各項行業(yè)標準、確保安全生產(chǎn)的主要依托?！罢l審批發(fā)證，誰負責監(jiān)管”這是一個基本的原則理念。也是確定涉案企業(yè)“娘家”、確定主要監(jiān)管責任的重要依據(jù)。上述三者有著明顯的區(qū)別，綜合監(jiān)管在職能上弱于行業(yè)、屬地、專項監(jiān)管。

本案中，事故調(diào)查報告將涉案企業(yè)行業(yè)專管部門經(jīng)信委、屬地監(jiān)管單位鎮(zhèn)政府責任排序列為第12、13位，在安監(jiān)部門之前，是符合綜合監(jiān)管屬性和國家對于企業(yè)幾種安全生產(chǎn)監(jiān)管職責定位的。

（三）是監(jiān)督執(zhí)行而非替代執(zhí)行

2009年修訂的《安全生產(chǎn)法》第59、60、61、62條規(guī)定了安監(jiān)人員的法定職責，概括為檢查、審查、驗收、行政處罰權(quán)，上述權(quán)利不包括可以代替企業(yè)排查事故隱患?！栋踩a(chǎn)法》第38條明確規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應當如實記錄，并向從業(yè)人員通報。縣級以上地方各級人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應當建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位消除重大事故隱患。”

上述條款明確：第一，生產(chǎn)場所中事故隱患的排除的直接責任主體是生產(chǎn)單位，；第二，在事故隱患排查環(huán)節(jié)上，安監(jiān)部門的職責是督促生產(chǎn)經(jīng)營單位進行隱患排查。企業(yè)永遠是安全生產(chǎn)的“第一責任人”，這是一條基本通識原則。另外，很多隱患都處于一種動態(tài)的變化過程中，大量安全生產(chǎn)隱患相當隱蔽，只有企業(yè)在具體的生產(chǎn)經(jīng)營、開機運行過程中才能夠發(fā)現(xiàn)。生產(chǎn)單位最終沒有排查出隱患，并不能直接說明安監(jiān)部門負有監(jiān)管不力之責。如同衛(wèi)生行政監(jiān)管部門檢查醫(yī)院關于衛(wèi)生制度的落實、但不能通過檢查即完全排除醫(yī)療事故的發(fā)生，具體情況還要個案個議。

四、事故調(diào)查報告的幾個主要特點

（一）高度的專業(yè)技術性

國務院2007年6月1號施行的493號令《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第二十二條“事故調(diào)查組的組成應當遵循精簡、效能的原則。根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門、監(jiān)察機關、公安機關以及工會派人組成，并應當邀請人民檢察院派人參加”；第三十二條“有關機關應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故發(fā)生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。事故發(fā)生單位應當按照負責事故調(diào)查的人民政府的批復，對本單位負有事故責任的人員進行處理。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任”。

依據(jù)該規(guī)定，事故報告具有極高的法律效力和強制約束力，有關機關（包括行政機關和司法機關）應按事故責任人員的責任，依法追究刑事責任。假如事故報告批復中沒有要求追究安監(jiān)部門工作人員的責任，檢察機關不應拋開事故調(diào)查報告，“另起爐灶”追究相關人員刑事責任。

（二）不可選擇及不可更改性

盡管2011年「20」號《最高人民法院關于進一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》將事故調(diào)查報告確定為“依據(jù)”的法律地位，但在刑事訴訟法中，法庭調(diào)查的事故調(diào)查報告仍然要在舉證環(huán)節(jié)展示，筆者認為如果依據(jù)《刑事訴訟法》第50條的證據(jù)八項種類劃分，事故調(diào)查報告應歸類為第六項“鑒定意見”類，如果是鑒定意見，當事人就應享有選擇權(quán)、申請回避權(quán)、再次次鑒定權(quán)。

但在實踐中，由于事故的突發(fā)性，事故調(diào)查組由“有關人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門、監(jiān)察機關、公安機關以及工會派人組成，并應當邀請人民檢察院派人參加”，當事人在被追究刑事責任時，對事故調(diào)查報告專家組的成員不具備選擇權(quán)、申請回避權(quán)，對于專家組機構(gòu)及其成員都無選擇權(quán)。

（三）臨時性和不可訴性

《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第二十二條“事故調(diào)查組的組成應當遵循精簡、效能的原則。根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門、監(jiān)察機關、公安機關以及工會派人組成，并應當邀請人民檢察院派人參加”；所以，事故調(diào)查組非獨立法人組織、屬臨時機構(gòu)。

另，第三十二條“有關機關應當按照人民政府的批復對本單位負有事故責任的人員進行處理。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任”。所以，事故調(diào)查組不能以個人的名義發(fā)文，只能由同級政府批復后向社會公布，尤其需要注意的是，專家在報告中可以不予署名。所以當事人如果對事故調(diào)查報告內(nèi)容不服，不能對事故調(diào)查報告本身向事故調(diào)查組或?qū)＜覀€人提起訴訟予以變更而尋求司法救濟。這個安全生產(chǎn)刑事訴訟中的司法困境，只能由人民法院在刑事訴訟中從刑法視角依據(jù)是否具可阻斷性“因果關系”原則予以解決。（實踐中，起訴同級政府變更事故定性內(nèi)容的案件全國寥寥幾例，筆者擬通過代理的案件另行撰文闡述）

五、“事故調(diào)查報告”在刑事訴訟中的使用--即行政認定與刑事認定的關系

如上所述，事故調(diào)查報告是指事故發(fā)生后，由政府組織進行的事后責任調(diào)查。主要內(nèi)容包括事故原因和性質(zhì)、處理建議、防范建議和措施等。事故調(diào)查組是一個臨時性機構(gòu)，非獨立法人，無發(fā)文權(quán)限，其結(jié)論要經(jīng)相應政府批復向社會公布。事故調(diào)查報告直接影響到涉案當事人刑事責任、民事賠償、行政責任、黨紀問責的承擔。

（一）是依據(jù)而非證據(jù)，不需要“三性”審查

法發(fā)〔2011〕20號《最高人民法院關于進一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》第六條“審理危害生產(chǎn)安全刑事案件，政府或相關職能部門依法對事故原因、損失大小、責任劃分作出的調(diào)查認定，經(jīng)庭審質(zhì)證后，結(jié)合其他證據(jù)，可作為責任認定的依據(jù)”。

該《意見》規(guī)定，涉及國家機關工作人員瀆職犯罪，應按事故原因（包括直接原因和間接原因）、事故原因在引發(fā)事故中所具作用的大小、事故原因與被告人職責認定關聯(lián)程度、被告人主觀過錯大小等因素追究相關責任人員的責任。事故調(diào)查報告一經(jīng)批復，即應作為審理依據(jù)。顯然，依據(jù)不同于證據(jù)，證據(jù)在審查真實性、合法性、關聯(lián)性后可以選擇性地決定使用，但依據(jù)則應該是責任認定的直接依據(jù)，無需“三性”審查。

本案中，關于事故調(diào)查報告“事故責任認定及處理建議”中將上訴人列為第15位，具體為“指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督行業(yè)管理部門、專業(yè)監(jiān)管部門對于粉塵爆炸危險企業(yè)監(jiān)督檢查力度不夠，負有領導責任，建議給與行政警告處理”，并未要求追究其刑事責任。辯護人認為公訴機關的指控超出了事故調(diào)查報告的刑事追責范圍，無專業(yè)依據(jù)。

（二）事故調(diào)查報告中具體責任的轉(zhuǎn)化使用

2011年「20」號《最高人民法院關于進一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》第8條規(guī)定“多個原因行為導致生產(chǎn)安全事故發(fā)生的，在區(qū)分直接原因與間接原因的同時，應當根據(jù)原因行為在引發(fā)事故中所具作用的大小，分清主要原因與次要原因，確認主要責任和次要責任，合理確定罪責。”

一般情況下，對生產(chǎn)、作業(yè)負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實際控制人、投資人，違反有關安全生產(chǎn)管理規(guī)定，對重大生產(chǎn)安全事故的發(fā)生起決定性、關鍵性作用的，應當承擔主要責任。

在事故調(diào)查報告中的安全生產(chǎn)語系中，“直接原因”是指人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)?！伴g接原因”是指教育培訓、組織規(guī)程缺陷和技術方面缺陷。顯然和刑事訴訟語系中的“主要責任、次要責任”明顯不同。所以要在刑事訴訟中，要通過刑事訴訟“因果關系”理論原則來確定責任大小，正確確定責任。具體到張案，上訴人在間接原因中也是位居行業(yè)、地域主管部門等多個部門之后，顯然不能認定為主要作用。

（三）刑事認定與行政認定不一致時應協(xié)調(diào)、溝通處理

高檢會【2008】5號《最高人民法院等部門關于嚴格依法及時辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件的通知》第六條“人民法院、人民檢察院、公安機關、監(jiān)察機關、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，對生產(chǎn)安全責任事故刑事案件的事實、性質(zhì)認定、證據(jù)采信、法律適用以及責任追究有意見分歧的，應當加強協(xié)調(diào)溝通。協(xié)調(diào)后意見仍然不一致的，各自向上級機關(部門)報告，由上級機關(部門)協(xié)調(diào)解決。

公安機關、人民檢察院對危害生產(chǎn)安全刑事案件的犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕等強制措施的，人民法院作出判決的，應當及時通報事故調(diào)查組或者相關職能部門。在案件辦理過程中，由于事實、證據(jù)或者案件性質(zhì)發(fā)生變化，需要改變原處理決定的，也應當及時通報事故調(diào)查組或者相關職能部門。”

事故調(diào)查報告是事發(fā)后政府組織各方面專家、各機構(gòu)各部門做出，事故調(diào)查后專家組即行解散，在分歧處理上，高檢會【2008】5號文體現(xiàn)了尊重專家意見、尊重行業(yè)特點、尊重專業(yè)結(jié)論的原則，應作為司法機關的審理依據(jù)，司法機關應充分重視安監(jiān)局的部門規(guī)范及調(diào)查組的結(jié)論意見，與職能部門充分溝通最終定性。但此條款現(xiàn)實中無法體現(xiàn)在具體刑事訴訟程序中。

六、結(jié)語

在安全生產(chǎn)領域，涉及的行政部門眾多，相關的法律法規(guī)及規(guī)范性文件錯綜復雜，這些法律文件既規(guī)定了安監(jiān)部門的法定職責也規(guī)定了義務。因此，為防范安全生產(chǎn)事故中刑事責任風險，生產(chǎn)安全監(jiān)管部門必須在法律法規(guī)確定的權(quán)限范圍內(nèi)，開展監(jiān)管活動，在具體工作中做到不越位、不缺位、不錯位。在刑事訴訟中，對于如何以刑事視角對待行政認定，在形式上符合訴訟程序規(guī)定，在實體上做到不枉不縱、罪責相應，是刑事訴訟中值得探討的重要領域。刑事辯護律師也應準確把握安全生產(chǎn)領域法律法規(guī)及事故調(diào)查報告的特點，使當事人免受不當?shù)男淌伦肪?，以保護當事人的合法權(quán)益。

案涉部分法律法規(guī)、規(guī)范性文件及證明對象說明

一、《安全生產(chǎn)法》第八十四條（生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故，經(jīng)調(diào)查確定為責任事故的，除了應當查明事故單位的責任并依法予以追究外，還應當查明對安全生產(chǎn)的有關事項負有審查批準和監(jiān)督職責的行政部門的責任，對有失職、瀆職行為的，依照本法第八十七條的規(guī)定追究法律責任。）

說明：只要負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員按照法律法規(guī)規(guī)定的職責，認真履行了義務，盡職盡責做了工作，就不能簡單地以結(jié)果論“罪”（出自安全生產(chǎn)法釋義）。

《安全生產(chǎn)法》第八十七條（負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級或者撤職的處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任：

（一）對不符合法定安全生產(chǎn)條件的涉及安全生產(chǎn)的事項予以批準或者驗收通過的

（二）發(fā)現(xiàn)未依法取得批準、驗收的單位擅自從事有關活動或者接到舉報后不予取締或者不依法予以處理的

（三）對已經(jīng)依法取得批準的單位不履行監(jiān)督管理職責，發(fā)現(xiàn)其不再具備安全生產(chǎn)條件而不撤銷原批準或者發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)違法行為不予查處的。

（四）在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時處理的。

負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門的工作人員有前款規(guī)定以外的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任。）

說明：負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門的工作人員，觸犯所述列列舉的四種行為方可能追究刑事責任。

二、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》國務院493號令

第二十二條?。ㄊ鹿收{(diào)查組的組成應當遵循精簡、效能的原則。根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門、監(jiān)察機關、公安機關以及工會派人組成，并應當邀請人民檢察院派人參加。）

第三十二條　（有關機關應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故發(fā)生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。

事故發(fā)生單位應當按照負責事故調(diào)查的人民政府的批復，對本單位負有事故責任的人員進行處理。

負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。）

第三十九條?。ㄓ嘘P地方人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）不立即組織事故搶救的；

（二）遲報、漏報、謊報或者瞞報事故的；

（三）阻礙、干涉事故調(diào)查工作的；

（四）在事故調(diào)查中作偽證或者指使他人作偽證的。）

說明：事故報告具有法律效力和強制約束力，有關機關（包括行政機關和司法機關）應按事故責任人員的責任，依法追究刑事責任。事故報告批復中沒有要求追究某縣市市安監(jiān)局工作人員的責任，某某市人民檢察院作為事故調(diào)查成員單位之一，應按批復嚴格執(zhí)行。批復中沒有要求追究的責任人員，檢察機關不應另行再追究某縣市市安監(jiān)局工作人員的責任。

三、《最高人民法院關于進一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》第四條（區(qū)分責任，均衡量刑。危害生產(chǎn)安全犯罪，往往涉案人員較多，犯罪主體復雜，既包括直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的人員，也包括對生產(chǎn)、作業(yè)負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實際控制人、投資人等，有的還涉及國家機關工作人員瀆職犯罪。對相關責任人的處理，要根據(jù)事故原因、危害后果、主體職責、過錯大小等因素，綜合考慮全案，正確劃分責任，做到罪責刑相適應。）

第六條（審理危害生產(chǎn)安全刑事案件，政府或相關職能部門依法對事故原因、損失大小、責任劃分作出的調(diào)查認定，經(jīng)庭審質(zhì)證后，結(jié)合其他證據(jù)，可作為責任認定的依據(jù)。）

第八條（多個原因行為導致生產(chǎn)安全事故發(fā)生的，在區(qū)分直接原因與間接原因的同時，應當根據(jù)原因行為在引發(fā)事故中所具作用的大小，分清主要原因與次要原因，確認主要責任和次要責任，合理確定罪責。

一般情況下，對生產(chǎn)、作業(yè)負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實際控制人、投資人，違反有關 安全生產(chǎn)管理規(guī)定，對重大生產(chǎn)安全事故的發(fā)生起決定性、關鍵性作用的，應當承擔主要責任。

對于直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的人員違反安全管理規(guī)定，發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的，要綜合考慮行為人的從業(yè)資格、從業(yè)時間、接受安全生產(chǎn)教育培訓情況、現(xiàn)場條件、是否受到他人強令作業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行安全生產(chǎn)規(guī)章制度的情況等因素認定責任，不能將直接責任簡單等同于主要責任。

對于負有安全生產(chǎn)管理、監(jiān)督職責的工作人員，應根據(jù)其 崗位職責、履職依據(jù)、履職時間等，綜合考察工作職責、監(jiān)管條件、履職能力、履職情況等，合理確定罪責。）

第十一條（安全事故發(fā)生后，負有報告職責的國家工作人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，情節(jié)嚴重，構(gòu)成不報、謊報安全事故罪，同時構(gòu)成職務犯罪或其他危害生產(chǎn)安全犯罪的，依照數(shù)罪并罰的規(guī)定處罰。）

說明：按該《意見》規(guī)定，涉及國家機關工作人員瀆職犯罪，應按事故原因（包括直接原因和間接原因）、事故原因在引發(fā)事故中所具作用的大小、事故原因與被告人職責認定關聯(lián)程度、被告人主觀過錯大小等因素追究相關責任人員的責任。事故調(diào)查報告一經(jīng)批復，應作為審理依據(jù)，依據(jù)非證據(jù)，必須使用而不能選擇性地使用。

國家安監(jiān)總局第16號令《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第四條（生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立健全事故隱患排查治理制度。生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人對本單位事故隱患排查治理工作全面負責。）

說明：法規(guī)明確規(guī)定，企業(yè)自行承擔安全生產(chǎn)事故隱患排查工作責任，為第一責任人。

五、國家安監(jiān)總局辦公廳關于印發(fā)《依靠專家查隱患促整改工作的通知》、國家安監(jiān)總局辦公廳關于印發(fā)《安全生產(chǎn)專家?guī)旒叭霂鞂＜夜芾磙k法的通知》。（根據(jù)各地區(qū)隱患排查工作的實際需要，專家?guī)鞂＜野疵旱V、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、冶金工貿(mào)、建筑施工、交通運輸?shù)刃袠I(yè)領域分專業(yè)配備，專家?guī)鞂I(yè)的設置、各專業(yè)的人數(shù)等要能夠滿足本級隱患排查工作的需要。）

說明：2014年6月24日，下發(fā)《依靠專家查隱患促整改工作的通知》時，對專家?guī)煲蟮氖敲旱V、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、冶金工貿(mào)、建筑施工、交通運輸方面的專家，沒有要求粉塵防爆方面的專家。2014年12月23日，下發(fā)《入庫專家管理辦法的通知》時，也沒有要求粉塵防爆方面的專家入庫。

六、國家安監(jiān)總局第24號令《安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察職責和行政執(zhí)法責任追究的暫行規(guī)定》第八條。（安全監(jiān)管監(jiān)察部門應當按照年度安全監(jiān)管和煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃、現(xiàn)場檢查方案，對生產(chǎn)經(jīng)營單位是否具備有關法律、法規(guī)、規(guī)章和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產(chǎn)條件進行監(jiān)督檢查，重點監(jiān)督檢查下列事項：

（一）依法通過有關安全生產(chǎn)行政審批的情況；

（二）有關人員的安全生產(chǎn)教育和培訓、考核情況；

（三）建立和落實安全生產(chǎn)責任制、安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程、作業(yè)規(guī)程的情況；

（四）按照國家規(guī)定提取和使用安全生產(chǎn)費用，安排用于配備勞動防護用品、進行安全生產(chǎn)教育和培訓的經(jīng)費，以及其他安全生產(chǎn)投入的情況；

（五）依法設置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和配備安全生產(chǎn)管理人員的情況；

（六）危險物品的生產(chǎn)、儲存單位以及礦山、金屬冶煉單位配備或者聘用注冊安全工程師的情況；

（七）從業(yè)人員、被派遣勞動者和實習學生受到安全生產(chǎn)教育、培訓及其教育培訓檔案的情況；

（八）新建、改建、擴建工程項目的安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用，以及按規(guī)定辦理設計審查和竣工驗收的情況；

（九）在有較大危險因素的生產(chǎn)經(jīng)營場所和有關設施、設備上，設置安全警示標志的情況；

（十）對安全設備的維護、保養(yǎng)、定期檢測的情況；

（十一）重大危險源登記建檔、定期檢測、評估、監(jiān)控和制定應急預案的情況；

（十二）教育和督促從業(yè)人員嚴格執(zhí)行本單位的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，并向從業(yè)人員如實告知作業(yè)場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施以及事故應急措施的情況；

（十三）為從業(yè)人員提供符合國家標準或者行業(yè)標準的勞動防護用品，并監(jiān)督、教育從業(yè)人員按照使用規(guī)則正確佩戴和使用的情況；

（十四）在同一作業(yè)區(qū)域內(nèi)進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，可能危及對方生產(chǎn)安全的，與對方簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，明確各自的安全生產(chǎn)管理職責和應當采取的安全措施，并指定專職安全生產(chǎn)管理人員進行安全檢查與協(xié)調(diào)的情況；

（十五）對承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)工作實行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理，定期進行安全檢查，督促整改安全問題的情況；

（十六）建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患，如實記錄事故隱患治理，以及向從業(yè)人員通報的情況；

（十七）制定、實施生產(chǎn)安全事故應急預案，定期組織應急預案演練，以及有關應急預案備案的情況；

（十八）危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位以及礦山、金屬冶煉單位建立應急救援組織或者兼職救援隊伍、簽訂應急救援協(xié)議，以及應急救援器材、設備和物資的配備、維護、保養(yǎng)的情況；

（十九）按照規(guī)定報告生產(chǎn)安全事故的情況；

（二十）依法應當監(jiān)督檢查的其他情況。）

說明：生產(chǎn)設備工藝系統(tǒng)和房屋的監(jiān)管不在安監(jiān)部門的監(jiān)管責任范圍內(nèi)，列舉式地明確了安監(jiān)執(zhí)法人員的執(zhí)法內(nèi)容以作為評價其是否盡職履責的法定依據(jù)。

七：《某省自治區(qū)安全生產(chǎn)條例》第五條（旗縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，對本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理，并負責同級人民政府安全生產(chǎn)委員會日常工作。旗縣級以上人民政府有關部門在各自的職責范圍內(nèi)做好安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。蘇木鄉(xiāng)級人民政府應當根據(jù)需要配備專職或者兼職安全生產(chǎn)監(jiān)督管理人員，具體負責本地區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。）

說明：旗縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，對本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。

八：根政辦字（2013）174號《某縣市市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作職責的通知》

（1）第二條（某縣市市各級人民政府、辦事處及有關部門履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責，適用本規(guī)定。按照“一崗雙責”的規(guī)定，履行安全生產(chǎn)管理責任的群團組織亦適用本規(guī)定。法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。）、第三條（生產(chǎn)經(jīng)營單位是本單位安全生產(chǎn)的責任主體，政府及其有關部門是安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理主體，承擔本行政區(qū)域內(nèi)、本部門職責范圍內(nèi)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理責任。）、第四條（安全生產(chǎn)監(jiān)督管理堅持以人為本、安全第一、預防為主、綜合治理的方針，實行“屬地管理與分級管理相結(jié)合，以屬地管理為主”、“誰主管、誰負責”和“管人、管事必管安全”的原則。）

說明：明確以屬地管理為主，誰主管、誰負責，管人、管事必須管安全的原則，安監(jiān)部門在本職責范圍內(nèi)承擔綜合監(jiān)管職責，各部門各負其責。

（2）第七條（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應根據(jù)安全生產(chǎn)工作需要，落實專兼職安全生產(chǎn)管理人員，具體負責本轄區(qū)內(nèi)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。）

說明：規(guī)定了屬地管理的具體監(jiān)管責任。

（3）第十三條（有關部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作職責劃分：（一） 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，對本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理，指導、協(xié)調(diào)、檢查并督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（辦事處）和有關部門的安全生產(chǎn)工作。（二） 公安、交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設、質(zhì)量技術監(jiān)督、國土資源、電力、等負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的政府有關部門，按照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自職責范圍內(nèi)分別對消防、道路交通、建筑施工、特種設備、礦山、電力、民航、民用爆破器材等方面的安全生產(chǎn)工作實施專項監(jiān)督管理。（三） 工業(yè)、商務、文化、教育、衛(wèi)生、旅游、市政、農(nóng)牧業(yè)、鐵路等政府主管部門和機構(gòu)，依照其職能職責，按照安全生產(chǎn)責任制的規(guī)定，負責其業(yè)務范圍內(nèi)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。）

說明：規(guī)定了有關部門的職責劃分。安監(jiān)部門實施綜合監(jiān)管，公安消防部門實施消防專項監(jiān)督管理（某鎮(zhèn)板業(yè)已經(jīng)消防部門驗收），工業(yè)主管部門（經(jīng)信局）負責其業(yè)務范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作（某鎮(zhèn)板業(yè)屬工業(yè)企業(yè)）。